Por Naira Hofmeister, em O Joio e o Trigo

Legislações estaduais do Maranhão, Tocantins, Piauí e Bahia — estados que formam o Matopiba — estão permitindo a regularização de terras griladas e elevando a pressão sobre comunidades tradicionais da região. A conclusão é de advogados, pesquisadores e integrantes de movimentos sociais que se articulam para denunciar a situação e tentar revertê-la na Justiça.

A mais recente dessas normas, um decreto editado em março deste ano, no Piauí, coroa um processo de mudanças legais iniciado no estado em 2019, mesmo ano em que o Tocantins aprovou a sua legislação, atualmente contestada por uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) protocolada no Supremo Tribunal Federal em 2023. As leis do Maranhão e da Bahia são mais antigas, de 1991 e 1975, respectivamente, mas, no primeiro estado, houve novo avanço em 2023 e, no segundo, os efeitos da norma da época da ditadura seguem se ampliando.

“Essas legislações acompanham o avanço da fronteira agrícola no Matopiba, que começou pela Bahia, nos anos 1980, e se expandiu inclusive para as áreas que eram mais secas a partir da adaptação das sementes de soja ao clima e ao solo do Cerrado”, observa o advogado Maurício Correia, que pesquisa o tema em seu doutorado na Universidade Federal Fluminense (UFF) e é assessor jurídico da Rede Social de Justiça e Direitos Humanos.

O Matopiba é considerado a última fronteira agrícola brasileira. O avanço do agronegócio tem causado um aumento da violência no campo nos estados que compõem a região, segundo dados divulgados anualmente pela Comissão Pastoral da Terra (CPT), e levou o Cerrado ao posto de bioma mais desmatado nos últimos dois anos.

Reconhecimento de propriedade particular

Embora aprovadas em distintos períodos históricos e por diferentes estados, as leis de terras questionadas pelos advogados possuem um ponto em comum. Elas garantem o reconhecimento da propriedade particular da terra sem que seja necessário dar um passo elementar, que está na base do direito territorial brasileiro: a comprovação do correto destacamento do patrimônio público, ou seja,  a apresentação de um documento que registre o momento e a forma em que um terreno teria sido transferido do poder público para o uso privado — através, por exemplo, da destinação de uma área para um assentamento rural ou para a venda.

“No Brasil, o princípio geral que sustenta e orienta a legislação fundiária é a origem pública das terras brasileiras. Isso consta na primeira lei de terras do país, de 1850, e essa premissa foi mantida em toda a legislação posterior e até os dias atuais, inclusive na Constituição de 1988”, explica Maria de Fátima Dourado, integrante da equipe de advocacy da Coalizão Vozes do Tocantins pela Justiça Climática.

As legislações do Matopiba dão um cavalo de pau nessa regra. As mais recentes, do Piauí e do Tocantins, são explícitas. A Lei Complementar 244/2019, do Piauí, fala em reconhecer imóvel rural “cuja cadeia dominial [histórico cronológico de proprietários de determinado imóvel] não demonstre o regular destaque do patrimônio público para o privado”. A Lei 3.525/2019, do Tocantins, admite legalizar registros imobiliários “cuja origem não seja em títulos de alienação ou concessão expedidos pelo poder público”.

As mais antigas, de Maranhão e Bahia, não mencionam de forma textual a burla à regra da origem pública das terras, mas aceitam como prova do domínio privado transcrições de matrículas de imóveis e contratos registrados em cartório — documentos precários, muitas vezes obtidos através de falsificações e esquemas de corrupção. “Esse conjunto de legislações reconhece como sendo de domínio particular áreas que são públicas. O nome disso é anistia da grilagem”, condena Correia, da Rede Social de Justiça e Direitos Humanos.

Consultados, órgãos estaduais contestam essa visão. O Instituto de Terras do Piauí assegura que a Lei Complementar 244/2019 foi aprovada após amplo debate público e que não permite a regularização de terras griladas. “Pelo contrário, estabelece critérios rigorosos para que apenas ocupações dominiais e de boa-fé possam ser regularizadas”. O Interpi observa ainda que “matrículas válidas possuem fé pública e só podem ser anuladas por decisão judicial — portanto, não podem ser simplesmente desconsideradas pelo Estado”.

Já o Instituto de Terras do Tocantins informa que suspendeu todos os procedimentos de reconhecimento de terras com base na Lei 3.525/2019 “para garantir que não haja nenhum risco à segurança jurídica dos processos executados”, uma vez que a legislação é alvo de Ação Direta de Inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal (STF).

Por fim, a Procuradoria Geral do Estado da Bahia não comentou a lei especificamente, mas disse “tem atuado com rigor técnico, responsabilidade institucional e absoluto zelo nas demandas relacionadas ao patrimônio público estadual”. A reportagem não recebeu respostas dos órgãos maranhenses, mas o espaço segue aberto para suas manifestações. A íntegra de todos os esclarecimentos pode ser lida aqui.

Comunidades ameaçadas

Segundo o entendimento dos advogados ouvidos pela reportagem, as leis de terras dos estados do Matopiba afetam áreas que deveriam ser destinadas à reforma agrária, ao uso coletivo de populações tradicionais ou à preservação ambiental, aumentando a pressão sobre esses territórios.

Relatos de casos não faltam. No Piauí, por exemplo, um dos territórios mais assediados é a comunidade tradicional brejeira Melancias, no município de Gilbués. Lá, cerca de 50 famílias vivem e trabalham em culturas de subsistência, extrativismo vegetal, caça, pesca e criação de animais. A comunidade ocupa a área desde o final do século 19, segundo o relatório antropológico que subsidia o processo de reconhecimento.

Em abril deste ano, um mês depois da publicação do Decreto 23.692 pelo governo do estado, o Instituto de Terras do Piauí (Interpi) emitiu um parecer no qual contabiliza 32 fazendas sobrepostas ao território tradicional — 6 delas, com registro em cartório e 5 com processos abertos para análise de cadeia dominial ou reconhecimento de domínio.

No entanto, segundo artigo publicado por pesquisadores da Universidade Estadual Paulista (Unesp) em setembro do ano passado, as cadeias dominiais dos imóveis rurais inseridos no território Melancias “não possuem origem legal, ou seja, não comprovam o momento de destaque do patrimônio público”. O histórico de uma das fazendas analisadas pelos autores foi classificado como “uma ficção”.

Ainda assim, um homem que reivindica uma dessas propriedades protocolou um pedido de emissão de “Certidão de Regularidade Dominial Provisória” junto ao Interpi “em caráter de urgência”. Ele alega que o pedido é necessário “para dar andamento no processo de licença ambiental e consecutivamente ao processo de Certidão de Regularidade Dominial definitiva”.

“É um jogo: você pode solicitar uma autorização de desmatamento se você tiver uma certidão provisória de regularidade dominial. Ou seja, você não terminou o processo de reconhecimento de domínio, mas você solicita uma certidão provisória. Com essa certidão provisória, você desmata. Com o desmatamento, você fala que a sua ocupação é efetiva e então, pede o reconhecimento definitivo de domínio”, denuncia Maurício Correia.

Em 2020, a Justiça Federal concedeu, em caráter liminar, a suspensão de “qualquer atividade que represente perturbação da posse tradicional exercida pela comunidade de Melancias”. Porém, em outubro de 2023, um morador registrou boletim de ocorrência depois de ter sido ameaçado de morte por um invasor. Segundo o registro policial, o denunciante disse que a pessoa que iria tirar sua vida “já estava contratada”. O autor das ameaças teria dito também que iria “derrubar e retirar” as casas da localidade de Passagem da Nega, uma das seis comunidades do território Melancias. 

O Interpi disse que a área passa neste momento por um procedimento jurídico que é “condição necessária para a caracterização oficial como terra devoluta”, mas que já solicitou o cancelamento de certificações de imóveis “que se sobrepõem ao território”, além de ter instaurado processos de fiscalização fundiária.

“O Interpi é um dos órgãos com maior atuação na regularização de territórios de povos e comunidades tradicionais do país, tendo 38 comunidades quilombolas, indígenas, ribeirinhas, brejeiras e quebradeiras de coco babaçu já regularizadas”, complementa o órgão. “O instituto atua de forma contínua no combate à grilagem de terras públicas”, assevera.

Glossário

• Destaque do patrimônio público: Comprovação de que uma terra foi legalmente transferida do domínio público para o privado. É uma exigência essencial na cadeia dominial legítima. Sem essa prova, presume-se que a terra continue pública.
• Cadeia dominial: Sequência de transferências legais de propriedade de um imóvel, desde sua origem (geralmente o poder público) até o atual possuidor. A ausência de comprovação de origem válida pode caracterizar grilagem.
• Reconhecimento de domínio: Ato pelo qual o Estado reconhece o legítimo possuidor de um imóvel, transformando a posse em propriedade. Em contextos de grilagem, esse reconhecimento pode ser concedido sem prova adequada de legitimidade.
• Transcrição de matrícula de imóvel: Registro antigo de um imóvel, utilizado antes da matrícula obrigatória estabelecida por lei. Muitas grilagens se apoiam na transformação fraudulenta de transcrições antigas em matrículas atualizadas.
• Título de propriedade: Documento que aponta o proprietário de um imóvel. Pode ser público (emitido por órgãos estatais, como em casos de regularização fundiária) ou particular (escritura de compra e venda, por exemplo). Sua validade depende da comprovação da cadeia dominial e do destaque do patrimônio público.

Falta de transparência

No Tocantins, os conflitos agrários se acentuaram desde a aprovação da lei de terras (Lei 3.525) em 2019, segundo a advogada Maria de Fátima Dourado. “Na comunidade quilombola do Rio Preto, um grupo de fazendeiros invadiu e tentou expulsar os moradores queimando as casas”, relata. Segundo dados que o Coalizão Vozes do Tocantins pela Justiça Climática recebeu do governo do estado, até o início de 2024, mais de 50 mil hectares já haviam sido regularizados com base na nova norma, ou seja, sem necessariamente respeitar a verificação completa da cadeia dominial. “Depois disso, o estado não passou novos dados, ainda que tenhamos solicitado. Estamos sem receber as informações”, lamenta.

O Intertins não respondeu para a reportagem qual a área já regularizada sob a nova lei, mas assegurou “o seu compromisso com o reconhecimento dos territórios quilombolas no Estado”, mencionando especificamente títulos concedidos recentemente às comunidades do Matão (Conceição do Tocantins) e o Quilombo Barra da Aroeira (Santa Tereza). 

No Maranhão, a Comissão Pastoral da Terra tampouco consegue obter dados oficiais sobre o impacto da mais recente alteração no marco legal de terras estadual, promovida em 2023, quando a área que pode ser regularizada sem verificação da cadeia dominial passou de 200 hectares para 2,5 mil hectares.

“Como exemplo concreto, nós temos o quilombo Onça, em Santa Inês, no qual o Instituto de Terras do Maranhão já emitiu três títulos de propriedade para não quilombolas com base nesse dispositivo que trata da regularização da ocupação da nova lei”, revela Rafael Corrêa, da assessoria jurídica da CPT no estado. 

O quilombo Onça, em fase final de reconhecimento, sofre há anos com o assédio de fazendeiros. A situação é tão grave que moradores da comunidade precisaram ser incluídos nos programas de proteção do estado. “Até o Alto Comissariado para os Direitos Humanos da ONU já oficiou o Estado brasileiro sobre as medidas protetivas ao quilombo Onça, tamanha a violência que estava sendo cometida contra esse povo”, completa.

Corrêa salienta que nenhum dos três títulos concedidos até agora chega perto da nova dimensão estabelecida em 2023, mas a concessão dos documentos acendeu um sinal vermelho na comunidade. “Os títulos para não quilombolas foram emitidos sem ter sido feita uma consulta ao Incra [Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária], que seria um passo elementar”, lamenta. “A sobreposição [da área das propriedades privadas] com a comunidade era conhecida, estava inclusive mencionada nos requerimentos”, observa.

“São áreas estratégicas ali dentro. O território está sendo atacado por vários fazendeiros em pelo menos 100 ações possessórias nas Justiças estadual e federal”, conclui.

A reportagem não recebeu nenhuma resposta proveniente dos órgãos públicos do Maranhão relacionados com o tema.

Bahia, pioneira nas leis de terra

Entre os estados do Matopiba, a Bahia foi pioneira em ter uma lei de terras. Editou sua norma em 1975, já incluindo um dispositivo que reconhece “como do domínio privado, as terras objeto de transcrição no registro imobiliário”, desde que esses papéis remontem há pelo menos 15 anos da data da promulgação da lei — sem exigir o histórico da propriedade até o momento em que deixou de ser pública.

“É fundamental a gente perceber que a fronteira agrícola tem um momento de abertura e outro de expansão. No caso do Matopiba, o foco inicial foi o oeste da Bahia, 50 anos atrás, justamente quando chegam os primeiros grupos de fora do estado, atraídos por incentivos públicos, subsídios e isenções fiscais. Havia uma série de facilidades e muito crédito”, observa Maurício Correia, da Rede Social de Justiça e Direitos Humanos.

Em sua pesquisa de mestrado, Correia investigou esquemas de grilagem de terras na Bahia feitos a partir de documentos irregulares, que não comprovavam o correto destacamento do patrimônio público. “Só em 1980, eu identifiquei 1,5 milhão de hectares de terras cujos registros foram forjados com a participação de um juiz. Eu cheguei até 1,5 milhão, mas é muito mais do que isso. Acredito que vai chegar perto de 3 milhões de hectares só em 1980”, explica.

O esquema desvendado pelo advogado se soma a outros casos de corrupção do judiciário vinculados à grilagem de terras no estado. Um dos mais notórios é a Operação Faroeste, deflagrada em 2019, que demonstrou o envolvimento de desembargadores, juízes, advogados e produtores rurais na venda de decisões judiciais que legitimavam terras griladas na região. 

“A trajetória da relação das comunidades tradicionais da Bahia com o Estado é trágica”, sugere Tatiana Emilia Dias Gomes, professora de Direito Agrário da Universidade Federal da Bahia (UFBA). Ela estuda comunidades tradicionais da Bahia, como as de Fundo e Fecho de Pasto, cuja principal característica é a criação coletiva de rebanhos em pastos nativos. “O Estado sempre silenciou e tentou eliminar essa forma de criar animais porque ela foge da lógica da propriedade privada individual. E em uma sociedade na qual a propriedade privada individual tem um valor sagrado, formas comunitárias de uso vão ser rechaçadas”, acredita.

Ações apontam inconstitucionalidade

Em 2021, movimentos sociais que denunciam casos de grilagem de terras no Cerrado encaminharam uma representação à Procuradoria Geral da República (PGR) pedindo a abertura de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) que abarcasse todas as leis de terras problemáticas dos estados do Matopiba.

“A usurpação de territórios de uso comum, sejam de povos indígenas ou tradicionais, de posseiros do segmento da agricultura familiar, ocupantes legítimos das terras públicas devolutas, tem sido o resultado do processo que alinha grilagem e desmatamento”, escreveram os autores.

Segundo Maurício Correia, um dos advogados que assinaram a solicitação, a Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão concordou com a tese de inconstitucionalidade, mas o então procurador-geral da República, Augusto Aras, arquivou o processo, alegando que as partes deveriam mover ações, separadas, por conta própria.

Nos casos da lei de terras do Tocantins e da alteração promovida em 2023 na legislação do Maranhão, isso se concretizou por iniciativa da Confederação Nacional dos Trabalhadores Rurais Agricultores e Agricultoras Familiares (Contag). A entidade protocolou ações diretas de inconstitucionalidade no STF em dezembro de 2023 (Tocantins) e em janeiro de 2024 (Maranhão). Até agora, nenhuma das duas ADIs foram julgadas.

“Uma legislação que versa sobre a concessão de terras públicas em detrimento da sua destinação social aos agricultores e agricultoras familiares, ao público da Reforma Agrária, aos povos tradicionais, indígenas e quilombolas interfere diretamente na vida e nas expectativas desse público”, justifica a entidade na ADI sobre a lei do Tocantins.

“O que se pretende com a declaração de inconstitucionalidade é garantir a sobrevivência do bioma cerrado e dos povos que nele vivem e o reconhecimento da luta histórica do povo tocantinense por seu território”, defendem os advogados signatários.

A Advocacia-Geral da União (AGU) deu razão à Contag, opinando que a lei permite “a convalidação de registros de imóveis rurais realizados de modo precário”. A Procuradoria-Geral da República, embora tenha apontado falhas formais no processo, também reconheceu que o argumento tem sentido. O governo estadual e a Assembleia Legislativa do estado sustentam a constitucionalidade da norma e a legitimidade do processo legislativo. Questionada, a Procuradoria Geral do Tocantins registrou que “até o momento, não houve concessão de medida cautelar que suspenda, ainda que liminarmente, os efeitos das normas impugnadas”.

No caso do Maranhão, entretanto, a tese da Contag não conquistou o apoio da PGR e da AGU, que consideraram que as alterações foram feitas dentro do princípio constitucional. A ação foca na mudança recente da legislação que ampliou a área passível de regularização fundiária sem prova do devido destaque do patrimônio público, que passou de 200 hectares para até 2,5 mil hectares. No entanto, o dispositivo que sugere a regularização de imóveis grilados não teve origem nessa mudança, mas na legislação aprovada nos anos 1990. “Esse é o princípio que deveria ser atacado”, opina Rafael Corrêa, assessor jurídico da CPT.

A nova lei foi aprovada em regime de urgência e sancionada no mesmo dia, em 19 de dezembro de 2023. Além da ampliação da área passível de regularização, a norma determina que “não serão objeto de regularização fundiária as terras tradicionalmente ocupadas por população quilombola, quebradeiras de coco e demais povos e comunidades tradicionais”, o que despertou temor de que todos os processos de reconhecimento de comunidades tradicionais ficassem num limbo. A reportagem não recebeu comentários da PGE do Maranhão.

Na época da sua aprovação, o Ministério do Desenvolvimento Agrário publicou uma nota em que alertava que a lei “tem o potencial de fomentar uma verdadeira corrida pela grilagem de terras, inclusive mediante o uso da violência”. Entre outras críticas, salientou que o texto não estava em sintonia com as diretrizes da Constituição Federal, que determina que terras públicas sejam destinadas preferencialmente à criação de unidades de conservação ambiental e à demarcação de territórios tradicionalmente ocupados por comunidades tradicionais, além da reforma agrária. A lei, diz a nota, “estabelece total inversão na ordem de preferências, privilegiando o uso privado em detrimento do uso público das terras devolutas estaduais”.