Democracia por sorteio: por que pode dar certo

Um experimento já adotado em diversas cidades do mundo propõe corrigir distorções. Ao invés de eleições de cartas marcadas e castas políticas, Assembleias de Cidadãos, formadas ao azar — com base em diversidade e inteligência coletiva

Por Bruno Neves e Tiago Peixoto, na revista Insight Inteligência

Na manhã de 16 de setembro de 2019, em Ostbelgien, região da comunidade de língua alemã da Bélgica, um técnico de laboratório, um biólogo, um ex-policial, um funcionário de empresa de construção civil, um professor, uma dona de casa e um funcionário dos correios, juntaram-se a outros 17 cidadãos daquela região para constituir o primeiro Conselho de Cidadãos permanente do país. À plural composição do Conselho, somou-se uma característica ainda mais notável: em vez de eleitos, os seus 24 integrantes foram, em sua maioria, escolhidos por sorteio.1

O modelo da comunidade belga está sendo considerado por políticos e pesquisadores como experiência pioneira de inovação democrática, sobretudo por seu caráter permanente no sistema político daquela comunidade. Em fevereiro de 2019, o Conselho foi oficialmente adotado pelo Parlamento de Ostbelgien – que goza de significativa autonomia política, graças às características do federalismo belga – por decisão unânime de seus membros. A fim de fazer avançar os temas de interesse da comunidade, o Parlamento deliberou em favor da criação de um órgão político com atribuições específicas, cuja composição tem por base o princípio de seleção aleatória de cidadãos.

O Conselho de Cidadãos de Ostbelgien é um importante exemplo de uma recente onda de processos deliberativos inovadores que têm sido adotados em diversos países. Na França, a Convenção Cidadã sobre o Clima reuniu 150 integrantes com o objetivo de decidir sobre medidas para mitigar as mudanças climáticas. Na Escócia, uma Assembleia de Cidadãos, formada por 100 pessoas, foi constituída com a tarefa de deliberar sobre o futuro do país. Em Madrid, o Observatório da Cidade, formado por 49 cidadãos madrilenhos, foi criado com o objetivo de oferecer recomendações para a administração municipal. Outros modelos foram recentemente adotados, por exemplo, na Áustria, na Polônia e no Canadá.

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Embora existam diferenças nas iniciativas implementadas em cada país, esses órgãos e conselhos foram constituídos com o propósito de permitir aos cidadãos participação direta no processo de tomada de decisões e, por conseguinte, aperfeiçoar os métodos de deliberação democrática. Em todos os casos mencionados, há uma particularidade comum: os órgãos de deliberação são compostos por cidadãos selecionados aleatoriamente a fim de refletir um microcosmo das populações de suas respectivas jurisdições.

O estabelecimento de órgãos de deliberação baseados na seleção aleatória de cidadãos não é exatamente uma novidade. O modelo tem sua origem na Atenas clássica, e, no âmbito da ciência política contemporânea, o sorteio na política tem sido tratado de forma consistente por pesquisadores desde, pelo menos, os anos 1970.2

Os últimos anos registraram um surto de experimentos em inovações democráticas apoiadas na seleção aleatória de cidadãos. Recente levantamento da OCDE indica que, em 2019, 38 iniciativas foram concluídas, e outras 26 estão em curso. O estudo lista e analisa mais de 700 casos de iniciativas similares instituídas por órgãos governamentais para apoiar suas decisões.3

A evolução do tema nas últimas décadas, tanto na academia quanto no ambiente político, tem levado a um aperfeiçoamento do desenho institucional de órgãos deliberativos e tem estimulado diversas experiências, muitas com significativo êxito. Se a ideia não é nova, como explicar o surto de iniciativas inspiradas na seleção aleatória de cidadãos em anos recentes? A resposta a esse questionamento não chega a ser uma surpresa: a democracia – ou pelo menos o modelo de democracia representativa que se tornou regra na política do século XX – atravessa expressiva crise de confiança. Nesse sentido, modelos como o de Ostbelgien e centenas de outros ao redor do mundo, surgem como alternativas para, se não curar, pelo menos aliviar os males que afligem a democracia atual.4

Democracia em crise

Vários são os indicadores que confirmam a crise na democracia representativa ao redor do mundo. Redução significativa no número de votantes, baixa identificação partidária, quebra de confiança no papel desempenhado pelas instituições, crescimento da insatisfação popular e o ressurgimento de forças políticas de viés autoritário, são algumas das referências mais evidentes sobre o descontentamento atual com modelo vigente de democracia.5 O entusiasmo pela democracia representativa, que tomou conta do ambiente político no mundo até o final da década de 90, deu lugar ao desencantamento e à desconfiança a partir dos anos 2000.

Essa crescente insatisfação com o sistema político tem se manifestado de várias formas e conta com alguns elementos comuns. Em primeiro lugar, a classe política enfrenta grave crise de legitimidade. Sua composição tradicional, baseada em representantes eleitos por sufrágio universal, vinculados a partidos políticos e regiões específicas,6 parece não ser mais capaz de representar as populações e levar adiante as suas aspirações. Políticos são frequentemente percebidos como uma categoria descolada da sociedade, que atua sob regras e motivações próprias, com o objetivo de manter privilégios e assegurar sua permanência no poder.

Além disso, a (in)formação da opinião pública, que contou com o papel fundamental de partidos políticos e da mídia ao longo do século XX, foi radicalmente transformada nos últimos anos. Fontes oficiais de informação são ignoradas e há uma crescente desconfiança com as informações e análises de grandes veículos de comunicação. Jornalistas profissionais, antes fontes essenciais para construção da opinião pública, passaram a ser considerados representantes de um tradicional sistema monopolístico de informação.7 Ao se converterem em novas referências de informação, as redes sociais e os canais alternativos de comunicação impulsionaram a emergência de um nível inédito de polarização política, com impactos significativos no modelo atual de democracia.8

Embora democracias de alta renda estejam entre as que hoje mais experimentam modelos participativos baseados no sorteio, a crise da democracia representativa não é o que o que se pode chamar de “problema dos ricos”. O relatório “Latinobarómetro” de 2018,9 que avalia as percepções sobre a democracia e a situação econômica em países latino-americanos desde 1995, indicou que o apoio à democracia na região chegou a 48%, ponto mais baixo desde a primeira avaliação, e equivalente a 2001, ano da crise asiática. Ao contrário de 2001, contudo, o resultado de 2018 é consequência de sete anos consecutivos de queda no apoio à democracia.

No Brasil, o índice de apoio à democracia é ainda mais baixo. Segundo o relatório, apenas 34% da população brasileira apoia a democracia como regime de governo. Combinado com outros indicadores medidos pelo Latinobarómetro, o índice brasileiro torna-se mais significativo. Por exemplo, 41% da população brasileira declaram-se indiferentes sobre o regime de governo e 73% dos eleitores admitem não se importarem com o partido de seu candidato. Além disso, em 2018, apenas 9% dos brasileiros declararam-se satisfeitos com a democracia, índice que, em 2010, era de 49%.

O Latinobarómetro confirma a imagem negativa da classe política junto às populações dos países latino-americanos. Segundo o relatório, 79% da população da região acredita que os políticos governam para “grupos poderosos e em seu próprio benefício”, índice que chega a impressionantes 90% no Brasil, país que lidera esse quesito entre os avaliados. O Brasil também conta com o índice mais baixo de confiança no governo na região, de apenas 7% da população. Em comparação com outros “barômetros” conduzidos em outras regiões do mundo, a América Latina desponta como região mais “desconfiada” do planeta, com índice de 14% de confiança interpessoal. Nesse quesito, o Brasil também se destaca como o país com índice mais baixo de confiança interpessoal, de 4% da população.

Vale notar, nesse contexto, os efeitos do crescimento da polarização política na sociedade brasileira. Segundo relatório da empresa de consultoria global Ipsos,10 o povo brasileiro está entre os mais resistentes em lidar com as divergências de opinião. O relatório indica que 32% dos brasileiros acreditam não valer a pena conversar com pessoas de posições políticas opostas, resultado que ocupa o terceiro lugar entre 25 países pesquisados, em todos os continentes. Confrontados com a afirmação, “mesmo que eu discorde da outra pessoa, eu ainda quero entendê-la”, 45% dos brasileiros demonstraram algum grau de concordância com o seu conteúdo, número que figurou entre os mais baixos dentre os países avaliados. Ao mesmo tempo, um terço da população brasileira acredita que as diferenças políticas representam perigo para a sociedade, número maior do que aqueles que consideram as diferenças como saudáveis para o país.

Democracia sem demos

No contexto atual de descrença na democracia, o modelo vigente de democracia representativa baseado em eleições tem sido identificado por pesquisadores como um dos elementos motivadores da crise. Nos últimos vinte anos, diversos estudos têm investigado de forma consistente a evolução e a história dos regimes democráticos, com ênfase nas motivações que levaram à adoção do modelo representativo como regime preferencial a partir do século XVIII.11 Esses estudos indicam que a democracia representativa foi instituída com o objetivo de acomodar as demandas antiabsolutistas do período, ao mesmo tempo em que assegurou que camada distinta de cidadãos, de origens socioeconômicas diferentes de seus eleitores, tomasse a frente do processo político.

Nesse sentido, como aponta Bernard Manin, em sua obra de referência sobre o tema, a democracia representativa é, na verdade, um regime misto, em que princípios democráticos, como a decisão majoritária, ou “regra da maioria” (majority rule), convivem com elementos de regimes aristocráticos, isto é, com a constituição de uma elite formada pelos representantes eleitos pelo povo.12 A conclusão de Manin, aliás, ecoa os julgamentos de Rousseau e Robespierre sobre os resultados da Revolução Francesa. O primeiro entendeu que a Revolução substituiu a aristocracia hereditária por uma “aristocracia eletiva”, já Robespierre qualificou o novo regime como uma “aristocracia representativa”.13

A partir da era moderna, o princípio da soberania popular se firmou como elemento central do conceito de democracia. Em sua acepção atual, a soberania popular é expressa por meio do sufrágio universal e pela ideia de que representantes eleitos atuam como advogados do povo, defendendo seus interesses, preocupações e opiniões. Esse modelo está de tal forma vinculado à imagem contemporânea da democracia que seus fundamentos praticamente não são questionados.14 A democracia representativa baseada em eleições passa, por conseguinte, a ser considerada – erroneamente – como o único modelo de democracia existente ou possível.15

Ocorre que nem sempre a democracia foi entendida nos termos da representação. Na Atenas clássica, experiência histórica na qual atribuímos o início da democracia, a participação de cidadão comuns na vida pública era preceito fundamental da organização da polis.16 Essa participação assentava-se na regra de que a composição dos principais órgãos de deliberação deveria ser orientada pela seleção de cidadãos por sorteio. Ainda que combinada com eleições e com a indicação de representantes, a seleção aleatória de cidadãos era o principal método utilizado em Atenas para preencher cargos nos poderes executivo, legislativo e judiciário, e qualquer cidadão que se julgasse capaz poderia se candidatar para exercer uma função pública. Como aponta Josiah Ober, a democracia ateniense distinguia-se por seu alto grau de participação de cidadãos ordinários, em modelo de governança direta.

Embora tenha caído em desuso durante o Império Romano, a seleção aleatória de cidadãos para funções públicas foi retomada com a ascensão das cidades-estado italianas, sobretudo em Florença e em Veneza. Assim como em Atenas, o sorteio de cidadãos foi utilizado na Itália para promover estabilidade política e distribuição equitativa de poder.

As vantagens da seleção aleatória de cidadãos eram nítidas tanto para a Atenas clássica quanto para a Itália renascentista. A premissa de que “o poder corrompe”, hoje em dia aceita quase como um truísmo, constituiu um elemento central da justificativa em favor da seleção de cidadãos por sorteio para o exercício de funções públicas. Na lição de Aristóteles, a seleção por sorteio teria natureza democrática, enquanto as eleições, natureza oligárquica.17 Na Grécia e na Itália, os mandatos dos cidadãos escolhidos por sorteio tinham curto período, em geral não mais que um ano, e sua renovação não era permitida.

As preocupações de gregos antigos e italianos renascentistas permanecem atuais. Isso porque, o incentivo eleitoral que caracteriza democracias contemporâneas, resulta em uma influência indevida de forças econômicas na democracia. Tanto campanhas eleitorais quanto o próprio exercício de mandatos são eventos potencialmente geradores de “corrupção por dependência”,18 ou seja, minorias economicamente privilegiadas – ainda que de forma legal – instrumentalizam a seu favor a dependência de políticos por financiamento de campanhas e mandatos. Tal influência, desproporcional à ínfima população que a exerce, acaba por corromper a função representativa. E, se a corrupção por dependência ocorre dentro dos limites legais, sua expressão crônica ultrapassa estes limites. Os tão familiares escândalos ligados a financiamentos de campanha em diversos países representam a consequência quase inevitável da estrutura de incentivos inerente a processos eleitorais. Em sua expressão mais elaborada, a noção de corrupção por dependência oferece uma conclusão sombria. Ainda que representantes sejam renovados, e reformas políticas mirabolantes sejam realizadas, enquanto persistir a atual estrutura de incentivos inerente a processos eleitorais, a função representativa poderá ser corrompida – dentro ou fora dos parâmetros legais.

Fosse a corrupção por dependência mitigada, os processos eletivos continuariam a gerar resultados pouco representativos.19 Isso se deve a uma série de fatores. Primeiramente, há as barreiras estruturais à entrada na política, como tempo disponível para campanha, acesso a financiadores, apoio da máquina partidária e discriminações dos mais diversos matizes.20 Ademais, a predisposição individual à atividade política depende, em boa parte, de características de personalidade compatíveis com o papel a ser desempenhado como, por exemplo, uma personalidade extrovertida e sociável.21

O exemplo mais evidente da distorção gerada por eleições é a composição frequentemente desigual da distribuição de raça, gênero, nível educacional e renda entre os integrantes de órgãos deliberativos. Por exemplo, no Brasil, a despeito dos avanços em anos recentes, a composição da Câmara dos Deputados está em descompasso com o perfil da população brasileira, conforme aponta matéria publicada pela própria Câmara no início de 2019.22 Embora as mulheres constituam 51,5% do total da população brasileira, dos 513 deputados eleitos, apenas 77 são mulheres. A Câmara conta, hoje, com 27 deputadas a mais do que na legislatura anterior, todavia a representação feminina na Câmara é de 15% do total, índice bem distante da realidade da população.

Negros e pardos também estão sub-representados na Câmara dos Deputados. Segundo os dados da Câmara, 125 deputados se autodeclaram negros (104 pardos e 21 pretos), o que corresponde a 24,3% do total. Dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, por seu turno, indicam que quase 55% da população brasileira é formada por negros. Esse descompasso entre representantes e representados não é exclusividade brasileira. Por exemplo, nos Estados Unidos, os milionários são maioria no Congresso, contudo correspondem a somente três por cento da população. Enquanto mulheres correspondem à metade da população global, a média mundial de participação feminina no poder legislativo não ultrapassa os 24%.23

Ainda que pareça uma verdade óbvia, vale ressaltar que as distorções geradas por processos eleitorais não são somente de ordem simbólica, e estão longe de ser inócuas. Conforme demonstrado exaustivamente pela literatura na área, estas distorções afetam cotidianamente que vozes são ouvidas, que interesses são representados e que direitos são mais, ou menos, defendidos.24 O modelo democrático que prevalece, em vez de refletir a diversidade do demos, transparece as desigualdades que o flagela.

A seleção aleatória em perspectiva

É claro que, se utilizada de forma imponderada, a seleção aleatória por si só não é capaz de evitar estruturas oligárquicas ou garantir a representação mais equilibrada dos órgãos de deliberação. A democracia por sorteio deve ser aplicada em conjunto com critérios de seleção que assegurem distribuição equitativa de representantes, de acordo com o perfil da população representada, e com regras como mandatos com períodos limitados e impossibilidade de recondução.

Ademais de aperfeiçoar a representatividade, promover equidade no processo seletivo, desestimular a corrupção e o abuso de poder, a seleção aleatória pode produzir outras transformações relevantes para o aperfeiçoamento dos processos democráticos. Uma de suas mais importantes implicações talvez seja o seu potencial de estimular o exercício ativo da cidadania e gerar confiança entre cidadãos. Ao promover a participação de pessoas comuns em processos de tomada de decisão, o sorteio de cidadãos contribui para gerar dinâmicas positivas de engajamento e deliberação. Diversos exemplos de arranjos inovadores têm demonstrado que promover a imersão dos cidadãos em temas de relevância política, no âmbito de processo que oferece informação equilibrada e assegura intercâmbio fluido de opiniões, gera senso de responsabilidade e fortalece a consciência dos cidadãos sobre a importância dos processos democráticos.25 Igualmente, tendo em vista o seu potencial para gerar confiança interpessoal e estimular ao exercício da cidadania, a democracia por sorteio pode converter-se em importante indutor de capital social e aprendizado democrático daqueles que participam.26

Nesse sentido, os processos deliberativos inovadores baseados na seleção aleatória de cidadãos têm se mostrado instrumentos eficazes para reduzir a polarização política entre os cidadãos selecionados para participar do exercício de deliberação. Estudos recentes apontam que a polarização é fortemente estimulada pela homogeneidade de posições no âmbito de determinado grupo; ou seja, opiniões sobre um tema específico tornam-se mais extremas quando os integrantes do grupo têm visões semelhantes. Além disso, a polarização é mais intensa no âmbito de discussões não balizadas por princípios e regras de deliberação, sem a presença de um mediador. Os arranjos inovadores têm sido apontados como importantes instrumentos para mitigar a polarização, justamente por caracterizarem-se pela diversidade na composição dos órgãos deliberativos, formados por pessoas com visões políticas distintas, e pela criação de um espaço específico para debate organizado e estruturado.27

Os efeitos positivos da democracia por sorteio para reduzir a polarização política e incentivar decisões orientadas pelo “espírito público” têm sido demonstrados, por exemplo, nas “pesquisas deliberativas” (“deliberative polls”), conduzidas pelo professor James Fishkin, da Universidade de Stanford. Segundo Fishkin, os participantes das pesquisas deliberativas “enxergam além das construções mais estreitas e imediatas de seu interesse próprio com o objetivo apoiar o provimento de bens públicos”. Em artigo publicado em outubro de 2019 sobre os resultados de pesquisa deliberativa implementada em Dallas, James Fishkin e Larry Diamond ressaltaram que, ao longo do exercício, “as propostas mais polarizadas, da direita ou da esquerda, geralmente perderam apoio”.28 Tal conclusão, amparada em vasta literatura teórica e empírica,29 é de particular importância, tendo dado o contexto político que várias democracias ora se encontram.

A competência dos cidadãos

Como é de se esperar, as inovações inspiradas na democracia por sorteio estão sujeitas a críticas variadas e ao ceticismo de políticos e pesquisadores sobre a sua viabilidade e eficácia. Algumas das críticas mais usuais questionam se esses arranjos são capazes de promover inclusão autêntica; duvidam de sua efetividade para influenciar órgãos governamentais de tomada decisão; levantam preocupações sobre a possível a manipulação de seus resultados pela classe política; ou ressaltam o desinteresse de cidadãos de participar dos processos de deliberação.30 Alguns autores indagam até mesmo sobre a legitimidade de engajar cidadãos por sorteio em processos deliberativo.31

Atento aos debates sobre o tema, os agentes ou instituições responsáveis por implementar as inovações democráticas têm buscado reagir às críticas por meio da elaboração de desenhos institucionais que buscam suprir as principais deficiências e evitar problemas identificados. O conhecimento acumulado ao longo de vários anos de experimentos em inovações democráticas tem sido fundamental para aperfeiçoar as iniciativas mais recentes.32

Merece atenção especial, contudo, uma das críticas mais frequentes à democracia por sorteio, que está de certa forma vinculada ao senso comum sobre o sentido das eleições e o significado da representação na democracia. Trata-se da habitual percepção de que cidadãos comuns não são suficientemente competentes e preparados para participar de processos deliberativos. Soma-se a essa percepção o argumento de que o sistema eleitoral permitiria a seleção dos cidadãos mais capacitados, experientes e instruídos para decidir sobre questões complexas, com impacto para o conjunto da sociedade.

O entendimento a respeito da falta de capacidade dos cidadãos comuns de participar ativamente do processo político vai de encontro aos estudos mais recentes sobre o tema. Conforme ensina Hélène Landemore,33 a democracia oferece, como regra geral, condições para manifestação de uma “inteligência coletiva”, que leva a melhores resultados e reúne condições superiores para a solução de problemas, se comparada a processos decisórios não democráticos. A superioridade da democracia baseia-se no argumento de que o “governo de muitos” apresenta vantagens epistêmicas para a tomada de decisão em relação ao “governo de poucos” (aristocracia) ou ao “governo de um” (ditadura).

As vantagens epistêmicas do “governo de muitos” assentam-se na premissa de que a diversidade cognitiva é elemento essencial para a emergência da inteligência coletiva. Na lição de Scott Page,34 a diversidade cognitiva, refere-se, de modo geral, às diversas maneiras com que as pessoas enxergam e categorizam o mundo, interpretam a realidade e utilizam essas diferenças para tomar decisões.35 A diversidade cognitiva é resultado do processo cognitivo de cada indivíduo, que, por sua vez, é determinado por múltiplos fatores, que inclui heranças genéticas, fatores culturais e vivências pessoais. Em elaborado estudo sobre o tema, Page demonstra que, para a resolução de problemas, a diversidade cognitiva de determinado grupo é mais importante do que a capacidade ou competência dos membros do grupo. Como resultado de sua pesquisa, Page formulou o teorema “Diversidade Supera a Capacidade” (Diversity Trumps Ability Theorem). O teorema estabelece que, observadas certas condições, um conjunto de pessoas selecionadas aleatoriamente supera o conjunto dos melhores indivíduos para solucionar problemas. Nas palavras de Landemore, “é geralmente melhor contar com um grupo de pessoas diversas do ponto de vista cognitivo do que contar com um grupo de pessoas inteligentes que pensam parecido”.36

Os resultados dos estudos de Page têm consequências até certo ponto contraintuitivas para os processos deliberativos. O argumento em favor das vantagens epistêmicas das decisões nos processos democráticos contraria opiniões correntes de que a democracia promove decisões ineficientes, permissíveis à ignorância e aos julgamentos precipitados do conjunto da sociedade. Para aqueles que sustentam as desvantagens do processo decisório na democracia, um governo em que decisões fossem tomadas somente por peritos e especialistas seria capaz de alcançar melhores decisões.

No entanto, como ressalta Landemore, em artigo sobre as propriedades epistêmicas do sorteio na democracia, a diversidade é mais importante para a qualidade das deliberações entre cidadãos do que as competências individuais de cada pessoa.37 A seleção aleatória de cidadãos constitui, portanto, instrumento especialmente adequado para preservar a diversidade cognitiva dos órgãos de deliberação, uma vez respeitados critérios de reprodução da heterogeneidade da população no grupo selecionado. As conclusões de Page e Landemore são sustentadas empiricamente pela extensa pesquisa de Josiah Ober sobre a democracia ateniense.38 Ober aponta que a capacidade da democracia ateniense de fazer uso do conhecimento distribuído entre os seus cidadãos constituiu elemento essencial da superioridade de Atenas sobre as demais cidades-estado gregas.39

Questão adicional vinculada à suposta falta de competência dos cidadãos para decidir sobre temas de interesse público é o possível conhecimento limitado do grupo selecionado a respeito dos assuntos submetidos à deliberação. Esse é um tema caro aos cientistas políticos dedicados às inovações democráticas, que tem sido tratado à exaustão na literatura sobre processos deliberativos. Os pesquisadores concordam ser essencial estimular imersão no tema em discussão, tendo presentes as evidências em torno do assunto e suas diferentes perspectivas. Nesse sentido, Graham Smith considera que a capacidade dos cidadãos de produzirem “julgamentos fundamentados” (“considered judgment”), é um dos principais elementos a serem considerados para avaliar a qualidade de inovações democráticas.40 Segundo Smith, o aperfeiçoamento da participação dos cidadãos em processos políticos de tomada de decisão deve estimular julgamentos que não sejam baseados “em preferências irrefletidas, interesses privados, conhecimento prévios e preconceitos, mas sim numa avaliação bem informada e refletida do assunto em discussão”.41

Os exemplos mais bem-sucedidos de inovação democrática têm se mostrado eficientes em fornecer informação completa e não enviesada sobre os temas a serem deliberados. Por exemplo, as assembleias de cidadãos adotadas na província canadense da Columbia Britânica, em 2004, e na Irlanda, em 2016, promoveram, ao longo de várias semanas, sessões informativas com a participação de especialistas, debates em mesa-redonda, sessões de perguntas e respostas e extenso material informativo. O número de pessoas envolvidas – 161 no Canadá e 100 na Irlanda – assegurou a diversidade da representação por meio da seleção aleatória e o êxito na condução dos trabalhos rebateu críticas de que custos de transação em grupo tão diverso resultariam em processos ineficientes de deliberação.

Assembleia de Cidadãos: seleção aleatória em prática

A Assembleia de Cidadãos baseada em minipúblicos talvez seja o modelo recente mais bem-sucedido de inovação democrática. Alguns cientistas políticos a consideram o arranjo mais radical e robusto do ponto de vista de aperfeiçoamento da democracia. A Assembleia de Cidadãos distingue-se de outros modelos de democracia deliberativa tanto por seu tamanho (geralmente um mínimo de 100 pessoas) quanto pelo o tempo dedicado a seu funcionamento (em alguns casos por vários meses). Objetivamente, trata-se de um órgão deliberativo formado por cidadãos comuns que se reúnem para chegar a decisões em torno de temas de interesse público.

O formato de minipúblico indica que a Assembleia será constituída por membros selecionados aleatoriamente, e sua composição deverá refletir um subconjunto da população em geral. O caráter inclusivo da Assembleia será assegurado pelo sorteio de cidadãos segundo critérios de gênero, idade, estratificação social, distribuição regional, entre outros. A seleção aleatória fortalece a legitimidade do exercício de deliberação e reforça o princípio da isonomia, uma vez que qualquer cidadão pode ser sorteado e assim ter a oportunidade de participar da Assembleia.

Embora possam ser constituídas informalmente ou serem inseridas em exercícios de deliberação não vinculantes, o impacto das Assembleias de Cidadãos – e também de outros modelos de democracia deliberativa – é mais significativo nos casos em que são institucionalizadas pelos órgãos de governo como instrumentos de tomada de decisão e recebem um mandato para discutir e deliberar sobre determinados temas. Nesse sentido, é essencial definir de antemão qual será a natureza das deliberações da Assembleia e qual será o tratamento conferido pelas instituições tradicionais de governo às suas decisões. Como regra geral, as decisões das Assembleias de Cidadãos têm sido adotadas como recomendações, que posteriormente são submetidas ao escrutínio público por meio de referendos ou são apresentadas aos órgãos legislativos para consideração superveniente.

A constituição de uma Assembleia de Cidadãos deve ser precedida por cuidadoso processo de planejamento e de elaboração de seu desenho institucional, em que serão estabelecidos os procedimentos para definição da agenda e dos tópicos a serem discutidos; os métodos de deliberação no âmbito da Assembleia; as modalidades de facilitação e de compartilhamento de informações sobre os assuntos em discussão; entre outros pontos.42 A literatura sobre democracia deliberativa considera ser essencial para o êxito das Assembleias de Cidadãos assegurar que todo processo, desde sua concepção até a conclusão das deliberações, seja conduzido com alto grau de transparência.

Um dos exemplos recentes mais celebrados de Assembleia de Cidadãos, que dá boa medida do possível alcance do modelo, é a Assembleia instituída na Irlanda, em 2016. Naquele ano, o Parlamento irlandês decidiu criar uma Assembleia de Cidadãos, “sem a participação de políticos” com “mandato para avaliar número limitados de questões-chave” que deveria concluir seus trabalhos ao longo de período pré-determinado.43

A Assembleia irlandesa foi constituída por 99 cidadãos selecionados por sorteio, além de um presidente. Seis temas foram escolhidos para serem submetidos à deliberação da Assembleia, entre os quais a legislação sobre aborto, os desafios decorrentes do envelhecimento da população e mudanças climáticas. De 15 de outubro de 2016, data da primeira reunião, até abril de 2018, quando o último tema foi discutido, a Assembleia reuniu-se em 12 ocasiões. As deliberações foram apoiadas por documentos e relatórios sobre os temas, apresentações de especialistas e de grupos da sociedade civil, além de comentários submetidos pelo público. Ademais de discussões em plenário e de sessões de perguntas e repostas, foram promovidas discussões de grupos menores em formato de mesa-redonda a fim de assegurar intercâmbio de opiniões. A Assembleia contou com um apoio de um grupo consultivo de especialistas e de um secretariado. Ao final das sessões de deliberação de cada um dos temas, diversas perguntas relacionadas ao tema discutido foram elaboradas e submetidas à votação pela Assembleia. Os resultados das votações foram convertidos em recomendações, encaminhadas ao Parlamento irlandês.

A consequência mais notória das decisões da Assembleia de Cidadãos da Irlanda foi a alteração da legislação irlandesa sobre o aborto. Em seguimento às recomendações da Assembleia de Cidadãos, o Parlamento decidiu submeter a referendo popular a proposta de alteração da oitava emenda da Constituição do país, que proibia o aborto, à exceção dos casos em que a vida da mãe estivesse em risco. Os resultados do referendo reproduziram as recomendações da Assembleia de Cidadãos: 64% da população irlandesa votou a favor de flexibilizar a legislação sobre a proibição do aborto, número praticamente idêntico ao número de membros da Assembleia que recomendaram a flexibilização. Em comentário sobre o tema, uma das integrantes da Assembleia ressaltou que, ao deliberar sobre o tema, a Assembleia havia sido conduzida “não pela emoção, mas por fatos e por considerações de especialistas”.44

Mais importante do que a natureza da decisão da Assembleia foi o fato de que a Assembleia de Cidadãos foi considerada iniciativa importante e bem-sucedida de aperfeiçoamento da democracia na Irlanda. Tanto é assim que uma nova Assembleia foi instituída pelo Parlamento irlandês em outubro de 2019, com o objetivo de debater diversas questões relacionadas à igualdade de gênero.

A experiência na Irlanda é apenas um exemplo de inovação democrática baseada na seleção aleatória de cidadãos. Como ressaltado ao longo do texto, várias iniciativas similares têm sido adotadas em diversos países com propósitos semelhantes.

Conclusão: entre restaurar e renovar

Não há fórmula ou modelo único a ser seguido pelas autoridades interessadas em aprofundar a participação de cidadãos nos processos democráticos. Sua adoção, no entanto, parte do pressuposto de que a superação dos desafios dos sistemas políticos contemporâneos encontra-se justamente no fortalecimento dos preceitos e ideais que inspiraram o nascimento da democracia.

De forma pragmática, a defesa desses ideais pode seguir estratégias restauradoras ou reformistas. Por estratégias restauradoras entende-se aquelas que alimentam uma nostalgia pelo status quo da democracia representativa, anterior ao sucesso eleitoral de forças políticas sem compromisso com os valores que devem orientar o processo democrático. De acordo com tais estratégias, uma vez que as forças políticas indesejáveis sejam expurgadas, a democracia será restaurada. A expressão mais óbvia destas estratégias são movimentos cujos programas se limitam à renovação de políticos e reformas políticas de resultados incertos, como o voto distrital ou o sistema de listas fechadas.

Por estratégias reformistas, entende-se aquelas que reconhecem que a defesa da democracia deve ser mais ampla do que a defesa do modelo democrático eleitoral. Tais estratégias reconhecem que foi justamente o antigo status quo democrático que levou à situação desoladora que se encontra a democracia contemporânea, e que reformas cosméticas pouco têm a oferecer sobre os principais desafios que ela ora enfrenta.

Não se trata de extinguir modelos de representação atuais, nem de contestar a primazia constitucional do voto, como no caso brasileiro ou em tantos outros. O sorteio na democracia certamente não é a panaceia que irá solucionar todos os problemas da democracia liberal, e nem pretende encontrar todas as respostas para insatisfação popular com os governos democráticos ao redor do mundo. Trata-se, sobretudo, de reconhecer que o modelo eleitoral não deve encerrar as possibilidades de tornar a democracia mais inclusiva, responsiva, e alinhada com seu tempo e seu demos.

Bruno Neves é diplomata do Ministério das Relações Exteriores | Tiago Peixoto é Doutor em Ciência Política pelo Instituto Universitário Europeu.


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NOTAS DE RODAPÉ

  1. O sorteio segue um modelo de amostragem aleatória estratificada, no qual a seleção de participantes corresponde também a critérios sociodemográficos tais como renda, gênero, profissão e nível de escolaridade
  2. Na década de 1970, surgiram as “Plannungzelle” (“células de planejamento”), criadas por Peter Dienel, na Alemanha, e os “Citizens’ Juries” (“juris de cidadãos”), estabelecidos por Ned Crosby, nos EUA, consideradas iniciativas pioneiras em democracia deliberativa.
  3. Conferir: CHWALISZ, C. (2019), OECD (2019).
  4. Devem-se reconhecer, no contexto brasileiro, os notáveis avanços no campo de inovações democráticas, como os conselhos e conferências de políticas públicas, assim como os orçamentos participativos. Entretanto, o foco de tal artigo são mecanismos participativos baseados na seleção aleatória, e as considerações aqui feitas referem-se à democracia representativa contemporânea de maneira geral, e não especificamente ao caso brasileiro.
  5. Várias análises têm sido produzidas nos últimos anos sobre a crise da democracia. Ver, por exemplo, BOUGNOUX, D. (2006)/MAIR, P. (2013)/DIAMOND, L. (2015)/PRZEWORSKI, A. (2019)/ RUNCIMAN, D. (2018).
  6. Um dos pilares da democracia representativa moderna é a representação territorial – isto é, com representantes vinculados a um determinado território, como no caso de deputados e senadores no Brasil. Tal representação, entretanto, tende a perder sua força à medida que as preferências de eleitores (e.g. meio ambiente, direitos humanos) transcende os limites territoriais.
  7. FULLER (2010).
  8. A relação entre mídias sociais, crescimento da polarização política e seus impactos para as democracias tem sido exaustivamente debatida. Ver, por exemplo: SVOLIK, M. W. (2019)/TUCKER, J. A., GUESS, A., BARBERÁ, P., VACCARI, C., SIEGEL, A., SANOVICH, S., … & NYHAN, B. (2018).
  9. Disponível em: http://www.latinobarometro.org/
  10. Disponível em: https://www.ipsos.com/pt-br/flair-brasil-2020
  11. Ver, por exemplo: MANIN, B. (1997)/KEANE, J. (2009).
  12. MANIN, B (1997) p. 149-160.
  13. DUPUIS-DERI, F. (2013).
  14. Diversos autores têm ressaltado os benefícios e a legitimidade da representação para o processo de deliberação democrática. Por exemplo, ver URBINATI N (2006).
  15. Ironicamente, embora eleições sejam hoje vistas como uma exclusividade de regimes democráticos, no decorrer da história observa-se igualmente a existência de ‘monarquias eleitorais’, onde monarcas eram selecionados via sufrágio. Tal prática prevaleceu principalmente durante a Idade Média, em particular na Dinamarca, Suécia, Noruega, Boêmia, Hungria e Polônia (HALDEN 2014), (LINDKVIST 2008), (OPSAHL 2008). Em uma perspectiva mais recente, o caso brasileiro ilustra como eleições não devem ser equacionadas com democracia, visto que o regime militar (1964-1985) empregou extensivamente eleições durante seus 21 anos, em um modelo que pode ser caracterizado como ‘autoritarismo eleitoral’. Conferir: AVRITZER, L. (2000)/SCHEDLER, A. (2006).
  16. É essencial recordar a natureza discriminatória do conceito de cidadania ateniense. Mulheres, estrangeiros e escravos não tinham direito de participação política.
  17. ARISTOTLE (1999), p. 93-141.
  18. O conceito de corrupção por dependência é descrito como um processo em que a dependência de políticos em financiamento de campanha resulta em uma influência indevida no processo político, ainda que legal do ponto de vista jurídico. Veja, LESSING L. (2011)/LESSIG, L. (2014), p. 2.
  19. Os argumentos sobre resultados não representativos dos processos eletivos foram apresentados em artigo anterior sobre o tema. Ver: LESSA, G; PEIXOTO, T. (2018).
  20. Veja, por exemplo, BUENO, N. S.; DUNNING, T. (2017)/CARNES, N. (2020)/THOMPSON, D. M.; FEIGENBAUM, J. J.; HALL, A. B.; YODER, J. (2019).
  21. Veja, por exemplo, HANANIA, R. (2017)/CAPRARA, G. V.; BARBARANELLI, C.; CONSIGLIO, C.; PICCONI, L.; ZIMBARDO, P. G. (2003)./ SHEFFER, L.; LOEWEN, P. J.; SOROKA, S.; WALGRAVE, S.; SHEAFER, T. (2018)/SCOTT, C.; MEDEIROS, M. (2020).
  22. https://www.camara.leg.br/noticias/550900-NOVA-COMPOSICAO-DA-CAMARA-AINDA-TEM-DESCOMPASSO-EM-RELACAO-AO-PERFIL-DA-POPULACAO-BRASILEIRA
  23. Fonte, Inter Parliamentary Union, dados para junho de 2020 considerando participação em câmaras baixas ou únicas.
  24. Veja, por exemplo, CHATTOPADHYAY, R.; DUFLO, E. (2004). / PETERS, Y.; ENSINK, S. J. (2015)./ GILENS, M.; PAGE, B. I. (2014). / SCHAKEL, W. (2019)./ PARK, S.; LIANG, J. (2019)..
  25. Ver, por exemplo, SMITH G. (2009)
  26. Conferir: TALPIN, J. (2004)/TALPIN, J. (2012).
  27. CURATO, DRYKEZ, ERCAN, HENDRICKS, NIEMEYER (2017) p. 28-38.
  28. https://www.nytimes.com/2019/10/02/opinion/america-one-room-experiment.html
  29. Ver, por exemplo, GRÖNLUND, K. et al (2015)/UGARIZZA, J. E. ; CALUWAERTS, D. (2014).
  30. Ver, por exemplo: SMITH G. (2009)/VAN REYBROUCK, D. (2016)/LANDEMORE, H (2012).
  31. Ver, por exemplo: CALUWAERTS, D.; REUCHAMPS, M. (2015)/LAFONT, C. (2015).
  32. Para um sumário dos avanços nesta área, veja DRYZEK, J. S.; BÄCHTIGER, A.; CHAMBERS, S; COHEN, J.; DRUCKMAN, J.N.; FELICETTI, A.; LANDEMORE, H. (2019).
  33. LANDEMORE, H. (2013).
  34. PAGE, S. (2007).
  35. Page define diversidade cognitiva com base em quatro elementos: diversidade de perspectivas, diversidade de interpretações, diversidade de heurística e diversidade de modelos preditivos.
  36. LANDEMORE H. (2013) p.23.
  37. LANDEMORE, H (2012).
  38. OBER, J. (2008).
  39. LANDEMORE H. (2013) p.2.
  40. SMITH, G. (2009) p..23-25.
  41. Idem, p.24.
  42. Alguns dos componentes centrais de arranjos deliberativos baseados em minipúblicos foram descritos no relatório “Deliberative Mini-Publics: Core Design Features”, Centre for Deliberative Democracy and Global Governance, University of Canberra (2019).
  43. https://2016-2018.citizensassembly.ie/en/About-the-Citizens-Assembly/Background/
  44. Idem.

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