O início de 2026 dá palco a uma rápida sucessão de acontecimentos relacionados ao acordo comercial entre a União Europeia (UE) e o Mercado Comum do Sul (Mercosul). No dia 9 de janeiro, a maioria dos países-membros do bloco europeu deram seu aval à assinatura do tratado, que ocorreu no Paraguai oito dias depois. No entanto, na quarta-feira passada (21), ao aprovar a solicitação de um parecer jurídico, o Parlamento Europeu pode ter atrasado em mais alguns anos a ratificação do pacto. Mesmo assim, a Comissão Europeia estuda seguir adiante com sua “implementação provisória”. Trata-se de um cenário de incertezas.

No entanto, em sentido geral, para economistas como Paulo Kliass e Paulo Nogueira Batista Jr, o Acordo UE-Mercosul (apelidado de “carros por vacas” na Europa) aprofundaria uma tendência de reprimarização da economia brasileira, bem como da dependência de produtos industrializados do Norte Global. O pacto retira tarifas europeias sobre produtos agropecuários sul-americanos e tarifas sul-americanas sobre produtos manufaturados europeus – o que, neste último caso, inclui o fim de taxas de 14% sobre medicamentos oriundos da Europa.

Atores que acompanharam as negociações, como a entidade Médicos Sem Fronteiras e Jaume Vidal, consultor sênior da organização Health Action International, explicam a Outra Saúde que algumas das principais cláusulas negativas para o setor da Saúde foram eliminadas do Acordo ao longo das discussões, em grande parte por pressão civil. Entre as vitórias, estão a retirada de medidas TRIPS-plus (isto é, que tornam as normas de propriedade intelectual ainda mais favoráveis às grandes possuidoras de patentes, como as corporações farmacêuticas do Norte Global) e a exclusão das compras governamentais relativas ao Sistema Único de Saúde (SUS) do tratado.

No entanto, ainda existem receios quanto às consequências do Acordo no setor. Um deles se refere aos impactos sobre a indústria nacional. Como avalia o sanitarista Reinaldo Guimarães, em nota que acompanha esta reportagem, “a depender do texto final, a indústria brasileira poderá vir a ser prejudicada por uma abertura comercial isenta de preocupações, pelo menos para alguns setores sensíveis e/ou estratégicos, dentro os quais está o setor industrial da saúde”.

Outra preocupação remete às vantagens conferidas ao Acordo para o agronegócio. Poderia o tratado multiplicar os riscos ao bem-estar da população causados por este setor econômico, muito associado ao desmatamento e uso de insumos nocivos à saúde? Ariane Larentis, pesquisadora da Fiocruz ligada ao Centro de Estudos de Saúde do Trabalhador e Ecologia Humana (Cesteh), pondera: o tratado “tende a aprofundar a venda de commodities que implicam em uso intensivo de agrotóxicos e também na ampliação do desmatamento e das mudanças climáticas que afetam a saúde”. Há riscos para quem consome essas mercadorias — mas também para quem os brasileiros que trabalham em sua produção.

O que prevê o acordo

Em negociação desde 1999, o Acordo UE-Mercosul consiste centralmente em “um amplo compromisso de liberalização tarifária” entre os dois blocos regionais, segundo um factsheet do Ministério das Relações Exteriores do Brasil. Ainda segundo o documento do Itamaraty, “as principais concessões da UE” envolvem a derrubada de taxas sobre produtos sul-americanos como carnes, açúcar, etanol, suco de laranja e laticínios – isto é, produtos agrícolas e agroindustriais. 

No outro sentido, a Comissão Europeia (órgão executivo da UE) destaca que o tratado põe fim às tarifas do Mercosul sobre produtos industrializados europeus como “carros, maquinário e medicamentos”. Neste último caso, cairão as taxas de 14% sobre produtos farmacêuticos da Europa, diz o bloco.

Por isso, as críticas direcionadas ao tratado apontam que seus termos tendem a reforçar o caráter primário-exportador da economia do Brasil e demais países do Mercosul, além de aprofundar sua dependência de produtos industriais da Europa.

É o questionamento contido, por exemplo, em declaração da Via Campesina, articulação de movimentos sociais do campo de que faz parte o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), sobre o tratado: “O Acordo assume características neocoloniais na sua concepção e ameaça, em seus termos, nossos povos e territórios, ameaça a agricultura camponesa, as comunidades tradicionais e entrega nossos bens comuns aos interesses do capital internacional, consolidando assim o caráter agroexportador da nossa economia, que é basicamente continuar exportando matéria prima para abastecer as demandas dos países europeus em troca dos produtos industrializados.”

O foco do tratado na mais ampla liberalização do comércio possível remete a suas origens na conjuntura global dos anos 1990, avalia-se. Naquele momento, “o mundo vivia o auge do ideário neoliberal”, escreveu o economista Paulo Kliass, em Outras Palavras. Nas décadas seguintes, em meio à ascensão de movimentos progressistas na América do Sul, as negociações desaceleraram e passaram a incluir temas ambientais e de direitos humanos e trabalhistas, mas o protagonismo do livre comércio seguiu vivo no texto. O reavivamento do diálogo em 2016 no contexto de uma onda de governos liberais e de direita à região, sacramentou as feições gerais do Acordo, concluídas em 2019. Desde então, estão passando por “ajustes finais”.

Vitórias parciais: patentes e compras públicas

O pacto entre os dois blocos econômicos se divide em duas partes: o Acordo de Comércio Provisório, que cobre apenas uma parte dos aspectos comerciais do tratado, cujo texto está disponível aqui; e o Acordo de Parceria Mercosul-UE, mais amplo, que além de assuntos comerciais também abarca cláusulas políticas e de cooperação (pode ser lido aqui). 

Volumosos, os dois instrumentos jurídicos do tratado contam, respectivamente, com 23 e 30 capítulos, somando juntos mais de mil páginas. No entanto, ao longo das negociações, duas subdivisões do texto estiveram no centro das preocupações de organizações de defesa do direito de saúde: o capítulo sobre Propriedade Intelectual e o capítulo sobre Compras Governamentais do Acordo. 

A redação apresentada pela União Europeia para as cláusulas de propriedade intelectual do Acordo reforçaria a “proteção às patentes” das corporações farmacêuticas da Europa, relembra Jaume Vidal, que à época escreveu uma crítica à proposta. Tratavam-se de medidas que, no jargão do setor da saúde, são conhecidas como TRIPS-plus: isto é, que exigem privilégios patentários ainda mais rígidos do que os previstos no Acordo TRIPS, tratado que harmonizou as leis de patentes do países membros da OMC, já consideradas excessivas. (Como já abordou Outra Saúde em reportagem, a adesão apressada do Brasil a este pacto nos anos 1990 acelerou a destruição da antes pujante indústria nacional de IFAs). 

Em termos práticos, isso significa que os países do Mercosul passariam mais tempo pagando royalties dos remédios patenteados que consomem, além de pôr entraves à fabricação e venda de genéricos e similares. Ambas as consequências encareceriam e dificultariam o acesso da população a medicamentos essenciais. No entanto, em 2017, após forte pressão social, a proposta foi retirada. 

“A coordenação respeitosa entre organizações e movimentos da América Latina e da Europa foi muito importante para essa vitória. Aqui na Europa, dissemos aos nossos governos: nosso compromisso com a Saúde Global nos empurra a exigir que vocês recuem dessas propostas”, recorda Vidal. Naquele contexto, uma declaração conjunta dos ministros da Saúde do Mercosul sinalizou que o bloco fecharia posição em “continuar adotando critérios que protejam a saúde pública no exame de pedidos de patente”.

“Se esse espaço político tivesse sido perdido, haveria consequências globais. Mostraria que mesmo países com alguma estatura política e capacidade produtiva no setor farmacêutico não conseguem resistir à pressão da União Europeia e dos Estados Unidos. O fato de que o Mercosul conseguiu resistir – em 2017, todos os ministros da Saúde do Mercosul assinaram uma declaração conjunta sobre acesso a medicamentos – foi muito importante”, completa o consultor da Health Action International.

Vidal ainda lembra que a responsável pela equipe negociadora da UE era a italiana Sandra Gallina, alta funcionária que depois seria deslocada para a diretoria-geral de Saúde do bloco. Nos anos seguintes, Gallina liderou o veto europeu à quebra de patentes de vacinas e medicamentos de covid-19 e dirigiu a participação da Europa nas negociações do Acordo das Pandemias, sempre buscando diluir as responsabilidades do Norte com a saúde global.

A entidade Médicos Sem Fronteiras, contactada por Outra Saúde para esta reportagem, também destacou a “vitória” da retirada das previsões TRIPS-plus do Acordo. “Em regra, acordos internacionais bilaterais dessa natureza trazem compromissos adicionais na área de patentes que impactam no acesso a medicamentos, como as revisões do Acordo do USMCA/NAFTA”, lembrou a organização. Também é o caso do recente acordo Índia-EFTA, que põe em risco o caráter de “farmácia do Terceiro Mundo” do setor farmacêutico indiano.

Por sua vez, o capítulo sobre compras governamentais causava preocupação por abrir margem para que as grandes corporações da Europa, com suas vantagens competitivas, expulsassem as empresas locais deste mercado bilionário. Hoje, as compras públicas são um importante instrumento de incentivo à industrialização autóctone da saúde, por priorizarem a aquisição de produtos nacionais. No entanto, em 2024, no apagar das luzes da negociação, o Brasil conseguiu retirar as compras do SUS do Acordo. 

Isto é, se o dano geral não foi evitado – os demais setores das compras governamentais ainda serão abertos para a competição europeia, inclusive as compras estaduais – ele foi mitigado no setor da saúde.

O factsheet difundido pelo Itamaraty sobre o tratado dá ênfase aos avanços obtidos nestes dois casos. Ao tratar do subtópico de Propriedade Intelectual do Acordo, o ministério reitera que “o capítulo não altera as normas sobre patentes que foram acordadas no âmbito da OMC, demanda importante para a formulação de políticas de saúde no Brasil”. Já no capítulo sobre as Compras Governamentais, a pasta sublinha que as negociações lograram a “exclusão completa das compras realizadas pelo Sistema Único de Saúde”.

Ouvido pela reportagem, o Ministério da Saúde reiterou os mesmos pontos, em nota que se segue: “O Ministério da Saúde atuou ativamente no Acordo Mercosul–União Europeia para garantir o abastecimento do SUS e a assistência qualificada à população. Entre as medidas adotadas, destacou-se a retirada das compras do sistema público de saúde do Acordo, preservando esse instrumento de política industrial, com a manutenção de margens de preferência para produtos fabricados no Brasil e a continuidade de mecanismos de estímulo à produção nacional, como o fortalecimento do Complexo Econômico-Industrial da Saúde (Ceis), por meio da produção de medicamentos, vacinas e insumos de saúde.”

“No campo da propriedade intelectual, o Ministério, em articulação com os demais países do Mercosul, atuou para impedir a inclusão de regras que pudessem dificultar a produção de medicamentos genéricos, que representam cerca de 72% dos adquiridos pela população e são essenciais para o acesso aos tratamentos e para a sustentabilidade do SUS”, continua a pasta.

Os impactos na indústria nacional

A despeito dessas duas exclusões, a indústria farmacêutica nacional ainda pode ser atingida. É o que avaliam as instituições da própria União Europeia.

Um estudo solicitado pelo comitê de comércio internacional do Parlamento Europeu prevê a perda de empregos no setor industrial de fármacos em países sul-americanos após a implementação do Acordo Comercial.

“Nos países do Mercosul, os ganhos em postos de trabalho resultantes da liberalização do comércio estarão concentrados no setor agrícola. Por outro lado, a contração [de empregos] mais proeminente é esperada nos setores farmacêutico, metalúrgico, maquinário e automobilístico”, avalia a pesquisa europeia, que coaduna com a visão de analistas brasileiros sobre o estímulo do tratado à reprimarização da economia local.

Em 2024, os produtos farmacêuticos foram a maior exportação da União Europeia para o Mercosul. De acordo com a Comissão Europeia, naquele ano, essas vendas alcançaram o valor de 6,8 bilhões de euros (R$42,5 bilhões), ou 12,3% das exportações da Europa para o bloco sul-americano, e estão em alta na última década. “A exportação de produtos medicinais e farmacêuticos cresceu em 85,9% desde 2014, o maior crescimento entre os principais setores”, diz a UE.

Com a derrubada das tarifas sobre produtos farmacêuticos, o crescimento ainda mais expressivo do volume dessas exportações europeias para o Brasil é uma possibilidade bastante real. Indícios desse receio podem ser encontrados na opinião do próprio empresariado local. Em artigo recente para o Poder360, o presidente do sindicato patronal da indústria farmacêutica brasileira, Nelson Mussolini, reconhece que “a intensificação da concorrência de medicamentos importados, muitas vezes produzidos em países que oferecem amplo apoio estatal e operam em larga escala industrial, demanda cautela”. 

Favorável ao tratado, Mussolini argumenta que a redução de impostos sobre insumos como “matérias-primas, reagentes e, sobretudo, equipamentos, tem potencial para reduzir os custos de produção no Brasil”. Mas o argumento é ilustrativo: ainda que o acordo beneficie a indústria nacional por algum ângulo, seria através do aprofundamento da dependência de produtos manufaturados europeus.

Para Jaume Vidal, os ganhos de competitividade da indústria europeia no mercado brasileiro e sul-americano devem se concentrar nos medicamentos patenteados, de maior custo. Ainda assim, sua avaliação é de que estes ganhos não serão tão significativos, tendo em vista que as tarifas a serem derrubadas são de 14%, uma cifra não tão relevante.

“De toda forma, este é um acordo cujas consequências não serão sentidas amanhã ou daqui a 6 meses, mas a médio e longo prazo”, completa o consultor.

Vantagens para o agronegócio: risco à saúde?

Frente à conquista de novos mercados que o Acordo Comercial União Europeia-Mercosul representa para o agronegócio sul-americano, propagandeada inclusive pelos governos da região, também se levanta o temor de um recrudescimento dos riscos à saúde da população causados por este setor econômico. É amplamente documentada a associação da grande agricultura de exportação como o desmatamento e o uso de agrotóxicos nocivos. Mas há vários fatores em jogo.

Por um lado, as cláusulas do tratado prevêem que os produtos agrícolas exportados para a UE devem seguir as normas ambientais europeias, consideradas mais rígidas. Os padrões regulatórios do bloco preveem limites estritos aos níveis de hormônios, antibióticos e pesticidas presentes nos produtos. Por outro, atores questionam se a vigilância a que estarão submetidos os produtores brasileiros será mesmo eficaz para coibir a utilização de insumos nocivos à saúde. Nas palavras de um agrupamento parlamentar europeu que se opõe ao pacto, falta “enforceability” — a capacidade de se impor, em tradução livre — a essas medidas: o instrumento que prevê a redução do desmatamento, por exemplo, não conta com cláusulas vinculantes que obriguem a mudança.

De toda forma, o Acordo “tende a aprofundar a venda de commodities que implicam em uso intensivo de agrotóxicos e também na ampliação do desmatamento e das mudanças climáticas que afetam a saúde. O aumento do uso dessas substâncias tende a ampliar casos de câncer, por exemplo, com o país não estando preparado para atender esses casos”, avalia Ariane Larentis, estudiosa do Cesteh/Fiocruz que pesquisa os efeitos do emprego de substâncias tóxicas sobre a saúde dos trabalhadores. Ela ainda ressalta que muitas das substâncias utilizadas são bioacumulativas, ou seja, seus efeitos sobre a saúde podem ser sentidos apenas muitos anos depois da exposição, característica que dificulta a vigilância.

Consultado pela reportagem sobre estes possíveis impactos, o Ministério da Saúde afirmou: “Em relação aos produtos agrícolas e agroindustriais, o Ministério da Saúde monitora permanentemente os potenciais impactos à saúde decorrentes das atividades produtivas, inclusive aquelas relacionadas ao uso de agrotóxicos. Atualmente, 805 municípios são considerados prioritários para a implementação das ações da Vigilância em Saúde de Populações Expostas a Agrotóxicos (VSPEA). O Acordo ainda se encontra em fase inicial de implementação e análise. O Ministério seguirá acompanhando o tema, com monitoramento contínuo e aprofundamento técnico, para identificar possíveis implicações e subsidiar estratégias de mitigação de riscos à saúde pública.”

Ironicamente, um possível atenuante desse risco é que a Europa não abriu mão de suas “cotas de importação”: isto é, mesmo com o Acordo, ainda haverá limites à venda sem tarifa de produtos sul-americanos como carne bovina, açúcar e mel. A medida busca aplacar a fúria dos agricultores europeus, que se consideram prejudicados pelo tratado. “A despeito do que diz o tratado, a promessa europeia de abrir seus mercados para os produtos agrícolas dos países do Mercosul pode não se concretizar”, opina Jaume Vidal.

Perspectivas para o futuro

O consultor da Health Action International chama atenção para o que vê como uma “divisão na sociedade civil” em sua resposta à assinatura do Acordo UE-Mercosul: “Nós, que trabalhamos com a saúde e o acesso a medicamentos, nos focamos bastante no capítulo de propriedade intelectual e comemoramos muito sua alteração. Mas é possível ver que organizações que trabalham com temas ambientais ou de sustentabilidade, por exemplo, estão contra este tratado, em geral. De toda forma, é importante deixar claro que nossa satisfação com os avanços nesses aspectos do acordo não significa necessariamente que aprovamos o resto de seu conteúdo”.

Sobre as alterações logradas no tratado pelo Mercosul, o economista Paulo Nogueira Batista Jr, em avaliação publicada em Outras Palavras, pondera: “O governo Lula obteve modificações em alguns aspectos do acordo. Embora não sejam desprezíveis, não mudam a essência neoliberal. É essa ideologia, dominante na época em que a negociação com os europeus foi lançada, há duas décadas, que estabelece a orientação do acordo.”

Em certo sentido, o conjunto de avaliações ajuda a traçar um balanço geral: importantes mudanças foram alcançadas, que no caso da saúde ajudam a mitigar seu impacto, mas não alteram o sentido geral negativo da liberalização comercial para as capacidades autóctones da indústria brasileira e seu papel na garantia do direito à saúde. O tratado caminha no sentido contrário dos planos de industrialização do país, que têm o fortalecimento do Complexo Econômico-Industrial da Saúde como um de seus principais objetivos.

“A tendência é que as relações de dependência e desigualdade sejam mantidas e mesmo aprofundadas. Trata-se de um enorme retrocesso, que pode comprometer toda e qualquer capacidade de retomada futura de um projeto de soberania e independência nacional”, completa o economista Paulo Kliass.