A revolução do Emprego Garantido

Uma proposição inovadora desafia a lógica neoliberal e sustenta: Estados podem oferecer trabalho digno a todos que o requeiram; e direcioná-lo para necessidades sociais e ambientais. Quais as bases econômicas e políticas da ideia?

Por Robert Skidelsky, no Project Syndicate |Tradução: Felipe Calabrez | Imagem: Fernand Léger, em The Constructors The Team at Rest (1950)

“Qualquer governo”, escreve o economista e gerente de fundos de hedge Warren Mosler, “pode atingir o pleno emprego oferecendo trabalho para qualquer um que o deseje, com um salário fixo ”. Versões dessa ideia receberam endossos poderosos de proeminentes políticos democratas no EUA, incluindo o candidato presidencial Bernie Sanders e a deputada Alexandria Ocasio-Cortez, que vinculou a garantia de emprego do governo  a um Green New Deal. Além disso, versões de um programa de garantia de emprego – PGE [JGP, da sigla em inglês para job-guarantee program] mais ou menos ligado à economia verde, foram implementadas na Argentina, Índia, África do Sul e – digamos sem alarde –  na Hungria sob o presidente direitista Viktor Orbán.

[Para se ter uma dimensão do problema do desemprego no Brasil: segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a taxa está em 12%, atingindo 12,8 milhões de trabalhadores. 3,347 milhões de desempregados procuram trabalho há no mínimo dois anos, o que representa 26,2% (cerca de 1 em cada 4) deles. A informalidade também é crescente: 24,141 milhões trabalham por conta própria. A chamada subutilização da força de trabalho, que aponta pessoas que poderiam trabalhar mais, mas não conseguiram, atinge 28,4 milhões de pessoas. O total de desalentados, pessoas que desistiram de procurar emprego, está estimado em 4,9 milhões]

Os economistas L. Randall Wray, Flávia Dantas, Scott Fullwiler, Pavlina R. Tcherneva e Stephanie A. Kelton propuseram que o governo dos EUA garantisse a todos os que procuram emprego o tanto de trabalho que quiserem – até um limite semanal de, digamos, 35 horas – a um salário fixo de 15 dólares por hora. Hoje, tal programa poderia empregar cerca de 16 milhões de trabalhadores norte-americanos, a um custo de cerca de 2% do PIB dos EUA. O desemprego involuntário, como o conhecemos desde a Revolução Industrial, não existiria mais.

Mas, naturalmente, as propostas de um programa como o JGP levantam muitas questões: Até que ponto seria viável, em uma sociedade capitalista? Como seria pago? Seria possível apoio político suficiente para isso? Quais são as principais objeções?

Keynes turbinado

Os programas de garantia de emprego (PGE) contemporâneos são inspirados no economista britânico John Maynard Keynes, mas diferem do keynesianismo clássico em três aspectos importantes. Primeiro, embora os defensores do PGE aceitem o argumento de Keynes, de que o setor privado pode não gerar empregos suficientes para manter a economia no nível do pleno emprego, argumentam que o Estado deveria fornecer empregos extra diretamente, em vez de tentar estimular as empresas privadas a criá-los.

Em segundo lugar, um programa como o PGE é mais radical do que o keynesianismo clássico no que diz respeito a seus objetivos sociais. Para os keynesianos, o pleno emprego era um fim em si mesmo. Mas para os pós-keynesianos de hoje, um PGE é um meio de abordar uma série de outros problemas socioeconômicos – especialmente a pobreza, a desigualdade e a mudança climática.

Em terceiro lugar, o PGE é apoiado pela Teoria Monetária Moderna (MMT na sigla em inglês para Modern Monetary Theory), que elimina o problema de “financiar” programas de pleno emprego. Os gastos do governo, afirma a MMT, criam sua própria base tributária. É a questão monetária do PGE, e não sua proposta em si, que atraiu a maior parte das críticas.

Prática e Teoria

Os governos sempre forneceram ou subsidiaram “obras públicas” durante momentos de retração econômica, embora nunca em uma escala grande o suficiente para anular o aumento do desemprego. Na década de 1930, a Administração de Obras Públicas do presidente dos EUA, Franklin D. Roosevelt pagou 7 bilhões de dólares a construtoras privadas para construir aeroportos, estradas, represas, pontes, escolas e hospitais. Além disso, a Works Progress Administration (WPA)[1] forneceu empregos locais diretamente aos desempregados.

Defensores das duas abordagens competiram por influência dentro do governo Roosevelt. O resultado – uma vitória da WPA e criação direta de empregos –  abriu o caminho para uma intervenção fiscal mais substancial e uma conexão mais profunda entre o New Deal e o “um terço de uma nação” que lutava contra a privação econômica.

Foi Keynes quem forneceu a base teórica para uma presença estatal permanentemente maior na economia privada. Ele argumentou que, em uma recessão econômica, se o governo colocasse as pessoas para trabalhar em vez de pagar-lhes um seguro desemprego, o efeito multiplicado de seus ganhos restauraria no setor privado a situação de pleno emprego. Como política permanente, uma garantia de emprego público diminuiria bastante as flutuações no ciclo econômico.

Além disso, Keynes insistiu que a oferta de emprego teria um efeito multiplicador, independentemente de os empregados extras produzirem algo de valor econômico. De maneira irônica, ele escreveu: “Se o Tesouro enchesse garrafas antigas com dinheiro e as enterrasse em profundezas apropriadas em minas de carvão abandonadas,  enchesse essas minas até a superfície com o lixo da cidade e pedisse à iniciativa privada […] para cavar as notas de novo […] não precisaria haver mais desemprego e, com a ajuda das repercussões deste processo, a renda real da comunidade […] provavelmente se tornaria muito maior que na verdade é”.

Era de Ouro?

Persuadidos pela obra-prima de Keynes, A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, e pelas circunstâncias políticas da época, os governos do pós-guerra comprometeram-se a manter o pleno emprego ou altos níveis de emprego. Embora não houvesse uma meta oficial de emprego, o pleno emprego era geralmente considerado atingido se a taxa de desemprego fosse de 2% no Reino Unido e de 4% nos EUA. O nível de desemprego seria determinado pela política macroeconômica, via manipulação discricionária das taxas de juros, impostos e gastos públicos para manter um nível de pleno emprego do gasto total.

Isso funcionou muito bem por cerca de 20 anos, mas trouxe dois problemas. Primeiro, os governos não dispunham do poder de previsão para empreender intervenções monetárias e fiscais habilmente cronometradas das quais dependia a política macroeconômica. Os governos deveriam prever a diferença entre o produto real e potencial (o hiato do produto) ou o excesso do gasto total no nível de pleno emprego do produto (o gap de inflação), para então estabelecer suas políticas de taxa de juros, impostos e despesas, a fim de eliminar o desequilíbrio entre aquelas variáveis. Mas quão grandes eram esses desequilíbrios em qualquer ponto do ciclo de negócios? Como Milton Friedman apontou, os efeitos fiscais estavam sujeitos a “atrasos”, durante os quais qualquer diferença inicial poderia ter aumentado ou diminuído. Os formuladores de políticas podiam, portanto, tanto desestabilizar a economia quanto estabilizá-la.

O segundo problema, mais significativo, era de economia política. Como os governos keynesianos atribuíam maior importância à manutenção do desemprego baixo do que à supressão da inflação, os orçamentos tornaram-se cada vez mais desequilibrados em meio à crescente pressão política para evitar qualquer aumento do desemprego.

Esta foi a brecha de que se aproveitou a contra-revolução monetarista. Em 1968, Friedman afirmou que a expansão excessiva da oferta monetária para conter o desemprego foi a causa do aumento da inflação. O ataque foi letal. A falência da “gestão da demanda” keynesiana foi sinalizada pelo primeiro-ministro trabalhista britânico James Callaghan em um discurso em 1976. “Costumávamos pensar que você poderia sair de uma recessão e aumentar o emprego cortando impostos e aumentando os gastos do governo”. Callaghan disse. “Eu lhes digo em toda a franqueza que essa opção não existe mais e, quando existia, só funcionava injetando uma dose maior de inflação na economia.”

Nas mãos do mercado

A nova ortodoxia econômica, endossada pelo presidente dos EUA, Ronald Reagan, e pela primeira-ministra britânica, Margaret Thatcher, no início dos anos 1980, sustentava que o mercado, e não uma política de governo, deveria determinar a taxa de desemprego. O mercado garantiria que todos aqueles que estão genuinamente à procura de emprego encontrariam-no a “salários de mercado”, e se as pessoas recusassem o trabalho com esses salários, estariam fazendo-no por escolha própria.

Se o nível de desemprego resultante fosse considerado socialmente inaceitável, a resposta seria melhorar os incentivos ao trabalho, enfraquecendo os sindicatos e reduzindo os seguros-desemprego. Com mercados de trabalho totalmente flexíveis, o desemprego estaria automaticamente em sua taxa “natural” ou de equilíbrio – a taxa na qual a inflação não tinha tendência a subir ou cair. Sob esta teoria, a noção de desemprego involuntário desapareceu inteiramente.

O que sobreviveu dos destroços da política fiscal keynesiana foi uma posição muito mais fraca, segundo a qual a política monetária (se gerenciada por um banco central independente) poderia garantir a estabilização que uma economia de mercado precisava, mas sem o recurso de imprimir dinheiro para fins políticos. Para justificar a política monetária discricionária, o pressuposto de pleno emprego neoclássico (e anti-keynesiano) foi flexibilizado para permitir a eficácia de um estímulo monetário de curto prazo. Esse assim chamado neo-keynesianismo pouco devia a Keynes, mas, ao permitir que os bancos centrais variassem suas taxas oficiais de empréstimos, em busca de sua meta de inflação, pelo menos mantinha um pequeno espaço aberto para que a política monetária influenciasse a economia real.

Monetaristas em retirada

O novo receituário, no entanto, também trouxe seus problemas. Entre 1980 e 2008, o desemprego médio saltou no Reino Unido de uma média de 1,6% na “idade de ouro” do capitalismo, para 7,4%; de 3,1% para 7,5% na Alemanha e de 4,8% para 6,1% nos EUA. O subemprego – pessoas forçadas a trabalhar menos horas do que gostariam – estava aumentando, a pobreza e a desigualdade multiplicaram-se, e o crescimento econômico diminuiu.

A Grande Recessão, iniciada em 2008, reforçou a lição keynesiana de que o setor privado, assolado pela incerteza, não poderia garantir continuamente o pleno emprego. Além disso, o fracasso da política monetária em impedir esse colapso econômico ou em obter uma recuperação duradoura desacreditou a abordagem monetarista da gestão econômica.

Estes fracassos do neoliberalismo produziram o ressurgimento do interesse pela política fiscal. Uma importante e pioneira iniciativa foi a Lei Humphrey-Hawkins de 1978, nos EUA, que “autorizou” o governo federal a criar “reservatórios de emprego público” para equilibrar as flutuações nos gastos privados. Os reservatórios se esgotariam ou se encheriam à medida que a economia aumentasse ou diminuísse, criando um “estabilizador automático” sem qualquer “gerenciamento” do ciclo de negócios. Mas a Lei Humphrey-Hawkins nunca foi implementada. Foi o último suspiro do New Deal.

Após a recessão de 2008, formuladores de políticas radicais teriam que passar pelo que Pavlina R. Tcherneva, do Bard College, chamou de “reorientação fundamental” se quisessem alcançar “pleno emprego, estabilização macroeconômica de longo prazo, melhor distribuição de renda e melhores resultados socioeconômicos”. O PGE é a tentativa de fazer exatamente isso.

Falsas restrições

Um programa como o PGE, a mais radical das respostas pós-keynesianas ao fracasso das políticas neoliberais, representa uma fusão de duas linhas de pensamento. A primeira afirma a responsabilidade do Estado pelo pleno emprego, mas sob a forma de uma garantia de emprego direto, em vez de gerenciar a demanda agregada. A segunda, baseada na MMT, afirma que “os déficits não importam” na busca pelo pleno emprego.

A MMT ataca a visão ortodoxa que equipara o Estado às famílias e as empresas, sustentando que este só pode gastar o volume de dinheiro que arrecadar dos contribuintes e aplicadores em títulos públicos. A teoria ortodoxa identifica dois tipos de “restrição fiscal”. A primeira é financeira: o tamanho do déficit do governo é limitado pela disposição dos detentores de títulos de emprestar dinheiro ao Estado. Essa restrição é mais forte em uma recessão, quando o déficit do governo cresce automaticamente.

A segunda restrição é derivada do limite de “recursos reais”. Como afirma John Cochrane, economista da Universidade de Chicago em 2009: “Cada dólar de gastos governamentais crescentes deve corresponder a um dólar a menos de gastos privados”. A implicação disso, como observei em meu livro de 2010, Keynes: The Return of the Master, é a de que “os empregos criados por gastos com estímulo são compensados por empregos perdidos com o declínio dos gastos privados”. Essa restrição é chamada, pretensiosamente, de “equivalência ricardiana”.

As duas restrições, consideradas em conjunto, significam que os governos têm um limitado “espaço fiscal” para a política de emprego. Ou os juros da dívida pública subirão, ou o setor privado aumentará sua poupança na expectativa de impostos mais altos. Esta foi a base intelectual para a política de “austeridade” no pós-2008. Ela se resumiu à proposição de que quanto mais rápido o governo cortasse seus gastos, mais rapidamente a economia se recuperaria.

Mas esses argumentos de “crowding out”[2] são profundamente falhos. Não fazia sentido acreditar que em 2008-09, com a economia global em queda livre, cada dólar de aumento dos gastos do governo com o emprego fosse um dólar subtraído dos gastos privados. E é estranho afirmar que um soberano pode ficar sem dinheiro que ele próprio produz. Um governo não é como uma empresa privada ou uma família, que precisa ir ao gerente do banco para conseguir um empréstimo. Ele tem seu próprio banco.

O JGP, em conjunto com a MMT, é, portanto, uma tentativa de resgatar o uso da política fiscal, não como uma medida de emergência em uma recessão, mas como instrumento permanente para provisão de emprego. Assim como Friedman, a MMT prevê “dinheiro de helicóptero”, espalhado pelo governo em uma paisagem ressequida. Mas ela se desvia do monetarismo ao insistir que dinheiro extra produz efeitos sobre a atividade econômica não no ato de ser impresso, mas no de ser gasto. Como Stephanie Kelton disse, “o helicóptero pode jogar dinheiro, juntar títulos ou simplesmente voar para longe”.

A única maneira infalível de garantir que o dinheiro novo será gasto é, para o governo, gastá-lo ele mesmo. É por isso que os defensores da MMT veem a teoria mais como parte da política fiscal do que propriamente monetária. Ela usa uma versão da teoria quantitativa da moeda defendida por Friedman para apoiar o tipo de intervenção fiscal que ele abominava.

Alguns keynesianos que rejeitam os argumentos ortodoxos sobre crowding out também consideram os argumentos da MMT muito extremos. Especificamente, eles não descartariam as questões de “confiança” tão descuidadamente quanto os adeptos da MMT. Como o próprio Keynes observou, “a prosperidade econômica [em uma sociedade capitalista] é excessivamente dependente de uma atmosfera política e social compatível com o empresário comum”. Substitua “empresário comum” por “mercados financeiros” e você tem o mundo como é, não como os teóricos da MMT gostariam que fosse.

A garantia de seis pontos

Um primeiro ponto da MMT é o de que sua meta não é a demanda agregada, mas a demanda de mão de obra, porque é muito mais fácil ter uma meta de emprego do que do produto total. Produção e emprego convergem apenas no curto prazo: pode-se ter recuperações sem emprego. E é muito difícil calcular as lacunas e os multiplicadores do produto. A garantia de emprego direto elimina tais problemas. Além disso, ao facilitar a transição dos trabalhadores para empregos no setor privado, à medida que a economia se recupera, um PGE ajuda a aliviar a escassez de mão-de-obra qualificada, que pode produzir pressões inflacionárias quando a economia está abaixo do pleno emprego.

Em segundo lugar, os defensores da PGE atribuem grande importância à ênfase de Keynes em 1937 sobre a “necessidade hoje de uma demanda distribuída corretamente [mais] do que uma demanda agregada maior” (ênfase do autor). Um nível médio de emprego satisfatório pode ocorrer quando alguns setores da economia estão superaquecidos e outros convivem com alto desemprego. Um PGE pode, portanto, ser usado para influenciar tanto a distribuição quanto o nível de emprego — o objetivo do Green New Deal, por exemplo.

Terceiro ponto, e consistente com o anterior, os defensores da JGP dizem que seus programas, embora financiados pelo governo federal, seriam administrados localmente por várias entidades, incluindo governos municipais, ONGs e empresas sociais, que buscariam criar oportunidades de emprego onde elas fossem mais necessárias, suprindo necessidades locais não satisfeitas por meio da mobilização de pessoas hoje desempregadas ou subempregadas. Para garantir que os projetos possam ser implantados sob demanda, os bancos de trabalho e os centros de emprego manteriam inventários de necessidades comuns sob três títulos principais: cuidado com o meio ambiente, cuidado com a comunidade e cuidado com as pessoas. O enfrentamento de ameaças ambientais iminentes, por exemplo, poderia gerar milhões de empregos em serviços públicos nos próximos anos.

Quarto, o conjunto de empregos do setor público seria um estoque temporário de mão de obra que poderia se expandir e contrair automaticamente, segundo os ciclos da economia, eliminando assim a política fiscal discricionária. Tal amortecedor – uma idéia introduzida pelo economista australiano Warren Mitchell – seria um estabilizador automático mais poderoso do que os supostos benefícios do desemprego, porque mantém a demanda de maneira mais confiável. E embora substituir os seguros-desemprego por salários custasse mais dinheiro, isso proporcionaria um impulso econômico mais poderoso. Um pool de empregos também manteria melhor a empregabilidade dos trabalhadores e poderia ser facilmente associado ao treinamento no trabalho — uma importante contribuição para a recuperação econômica e as perspectivas de crescimento em geral.

Em quinto lugar, os trabalhadores da PGE seriam pagos com um salário fixo, que o Estado pode estabelecer em qualquer nível que escolher, desde que acima do seguro desemprego. Um salário fixo estabelece um piso para os salários das empresas privadas, possivelmente acima do salário-minimo, uma vez que os empregadores privados teriam sempre que pagar pelo menos o salário do PGE para atrair trabalhadores; e em períodos de forte demanda do setor privado, eles teriam que fazer uma oferta pela mão-de-obra escassa acima do salário do PGE. A disponibilidade de trabalhadores do PGE empregáveis a um salário menor restringiria as demandas salariais inflacionárias.

Por fim, a MMT fornece apoio monetário para a política fiscal proposta. A idéia básica é que, como os governos soberanos normalmente detêm o monopólio sobre a emissão de sua própria moeda, podem emitir dinheiro sempre que quiserem e, portanto, nunca enfrentam a ameaça de falência. “Na realidade, portanto, o tamanho do déficit é irrelevante,” afirmam os defensores do MMT. Se há soberania monetária, a composição dos passivos do governo não tem importância. Não importa se o banco central está “imprimindo dinheiro” ou o Tesouro está “imprimindo títulos”, porque o banco central sempre garantirá a quantia certa de dinheiro para sustentar sua meta de taxa de juros.

Quando a PGE encontra-se com a MMT

O que tem sido mais chocante para os economistas ortodoxos é a alegação da MMT de que um governo soberano não precisa “financiar” seus gastos emitindo dívida ou aumentando impostos. Essa afirmação tem suas raízes próximas na teoria das “finanças funcionais” de Abba P. Lerner, que se baseia em três princípios fundamentais.

Primeiro, os governos devem procurar a quantia certa de gastos totais para prevenir o desemprego e a inflação, e não se preocupar se suas políticas estão de acordo com qualquer doutrina econômica de longa idade sobre o que é sadio ou não. Segundo, os formuladores de políticas devem ajustar a emissão de dinheiro à taxa de juros desejada – o que é consistente com a taxa de investimento desejada. Finalmente, o governo deve imprimir, salvar ou destruir o dinheiro necessário para implementar o primeiro e segundo princípios.

Sob esse ponto de vista, os governos devem pagar por seus gastos emitindo seu próprio dinheiro, e tomar emprestado do público ou aumentar os impostos apenas para “drenar” a economia do excesso de dinheiro (enxugar liquidez). A única restrição que os governos enfrentam é a inflação, e não as limitações fiscais enfatizadas pelos economistas ortodoxos.

A restrição de inflação é vinculativa, porque limita a quantidade de emprego extra que o governo pode gerar. Quando um governo gasta dinheiro em demasia, não será mais capaz de comprar recursos reais, porque seus gastos extras apenas aumentam os preços de todos os recursos (incluindo mão-de-obra) que ele compra. Ou seja, somente quando a economia não pode mais fornecer bens e serviços reais ao Estado, pode-se dizer que o governo “ficou sem dinheiro”. Como Kelton, Andres Bernal e Greg Carlock apontam, “a inflação não é gerada pela quantidade de dinheiro que o governo cria, mas pela disponibilidade de recursos biofísicos que o dinheiro tenta comprar – tais como terra, árvores, água, minerais e trabalho humano ”.

O PGE e a MMT, embora logicamente independentes, são complementares. Ao associá-los, seus defensores podem fazer a alegação politicamente atraente de que a busca do pleno emprego não é de forma alguma restringida pelos interesses ocultos dos contribuintes ou aplicadores em títulos públicos.

Ao mesmo tempo, no entanto, vale aceitar o comentário de Keynes sobre a abordagem das “finanças funcionais” de Lerner: “Seu argumento é impecável”, disse Keynes. “Mas, os céus ajudem qualquer um que tente colocar isso no homem comum neste estágio da evolução de nossas idéias.” E a noção de que o governo “imprime seus próprios impostos” soa ainda mais paradoxal para o cidadão comum depois de meio século de propaganda neoliberal.

Os críticos ao PGE podem ser divididos entre aqueles que se opõem ao Programa de Garantia de Empregos per se e aqueles que se opõem à MMT, a macro teoria que o apoia.

Uma crítica familiar aos PGEs é que eles geram um quase-emprego – um pouco como o exemplo de Keynes de cavar buracos e preenchê-los novamente. Os programas de trabalho locais, afirmam os críticos, oferecem um trabalho “faz-de-conta” que realmente não precisa ser feito. Em resposta, defensores do PGE, como Pavlina Tcherneva, delinearam o tipo de emprego que um PGE poderia oferecer. Um programa assim, diz ela, abordará as urgentes “necessidades ambientais e de cuidado das comunidades” – por exemplo, por meio do Green New Deal, iniciativas nas artes, programas de aprendizado para jovens, cuidados com crianças e idosos e programas especiais para jovens em situação de risco e ex-presidiários. O ponto essencial é identificar as “lacunas de necessidades” e elaborar programas nacionais e locais para preenchê-las.

Outros opuseram-se à natureza potencialmente punitiva de um PGE. Se um emprego do PGE for uma alternativa ao seguro desemprego, parece lógico que um direito ao emprego substitua o direito ao seguro-desemprego. Na prática, já é amplamente aceito que os seguros-desemprego devem ser limitados no tempo. O problema tem sido a falta de alternativas ao desemprego. O PGE preenche essa lacuna. A única questão real é quanto tempo o recebimento do seguro desemprego deve ser permitido para a procura de emprego.

Um ataque teórico muito mais forte é direcionado à MMT. Dois luminares de Harvard, Kenneth Rogoff e Lawrence Summers, afirmaram que, ao negar a existência de uma restrição fiscal, a MMT é inerentemente inflacionária. Eles levantam um ponto relevante: parece ingênuo acreditar que os impostos podem ser aumentados sempre que necessário para deter a inflação. Mas o argumento deles teria sido mais interessante se eles tivessem acusado a MMT não de ser “economia vudu” (Summers), mas de ser “política vudu”. Dizer que não há razão teórica para que os soberanos precisem “recorrer ao povo” por dinheiro está correto, mas não leva em conta o porquê de as regras de “finanças sadias” terem sido inventadas em algum momento. As regras foram postas em prática precisamente para evitar que os governos gastassem dinheiro à vontade. Que os governos devem apelar aos parlamentos (em última análise, “o povo”) por recursos faz parte da teoria do Estado limitado.

Por sua vez, o economista Thomas I. Palley acusa os economistas da MMT de carecerem de uma perspectiva de classe e critica a atribuição de crise econômica da MMT à instabilidade financeira. A causa principal da instabilidade financeira, argumenta Palley, é a distribuição desigual de riqueza e renda, que gera subconsumo. Embora o dinheiro financiado por déficits tenha ajudado a dinamizar os preços dos ativos desde 2008, eles não abordaram problemas estruturais e, portanto, levarão a novas crises.

Em resposta aos críticos da MMT, os economistas Scott Fullwiler, Rohan Gray e Nathan Tankus levantam quatro pontos. Em primeiro lugar, o excesso de demanda deve ser controlado pelo aperto das condições de crédito e pelo aumento dos impostos. Em segundo lugar, as fontes de inflação especulativas (do lado da oferta) devem ser atendidas por meio de regulação e controle de preços, o que deslocará parte da tarefa de controlar a inflação para outros órgãos governamentais. Terceiro, avaliar o impacto inflacionário de novas propostas de gastos requer uma abordagem desagregada que considere variações na demanda entre setores e regiões. Além disso, a política orçamentária deve abordar não apenas o nível, mas a distribuição do produto. Setores como os de combustíveis fósseis, imóveis, armamentos e serviços financeiros são muito grandes ou muito sujos, ou consomem muitos recursos naturais, e devem ser reduzidos. Quarto, os governos não devem subir impostos repentinamente quando a inflação aparece: eles devem aumentar progressivamente os impostos e restringir os empréstimos conforme necessário.

O dever do cuidado

O argumento em favor de um PGE depende de três proposições inter-relacionadas. A primeira é a afirmação de Keynes de que não se pode esperar que o mercado de trabalho se regule continuamente, mesmo que os salários sejam perfeitamente flexíveis. A segunda é que, se for esse o caso, é responsabilidade do Estado preencher a lacuna de emprego à medida que ela surge. A terceira é que a melhor maneira de fazer isso é fornecer uma garantia direta de emprego. A primeira é uma questão de teoria econômica, que desafia os microfundamentos da economia ortodoxa. A segunda é uma questão de economia política. Pode-se argumentar que, mesmo que a primeira seja verdadeira, algum desemprego pode ser um preço que vale a pena pagar para conter a inflação ou impedir uma expansão indevida da intervenção governamental. A terceira é uma questão de técnica: qual das muitas políticas possíveis para maximizar o emprego é mais eficaz? A principal questão sobre o MMT é política: esta é a melhor maneira de apresentar o argumento keynesiano de que o objetivo da política fiscal não deve ser equilibrar o orçamento, mas equilibrar a economia?

Sobre esses pontos, minha visão é a seguinte:

Em primeiro lugar, a afirmação de que o sistema de mercado não pode garantir um trabalho contínuo para todos aqueles que o querem parece indiscutível. Um sistema de mercado não regulado tem uma tendência inerente a funcionar com capacidade ociosa. A crescente financeirização da vida econômica aumenta a instabilidade do emprego, por razões apontadas por Hyman Minsky.

Em segundo lugar, acredito que a manutenção do pleno emprego (que inclui a prevenção do desemprego involuntário) é uma das principais responsabilidades do Estado moderno. Estou convencido de que uma garantia direta de emprego é mais bem direcionada para esse propósito do que a política discricionária.

Em terceiro lugar, não estou convencido de que a MMT é a melhor maneira de desafiar a teoria ortodoxa das finanças sadias. Embora Michael Kalecki tivesse, sem dúvida, razão em apontar em 1943 que a função social das finanças sadias é “tornar o nível de emprego dependente da […] confiança daqueles que têm o dinheiro”, a MMT é demasiada negligente frente ao argumento constitucional de limitar gastos públicos. Isso não significa que esses limites devam ser estabelecidos por teorias imperfeitas do orçamento ortodoxo: as “vantagens da renda” são mais elásticos do que tanto a teoria ortodoxa quanto a MMT supõem.

Embora o debate sobre PGE envolva questões de teoria econômica, a questão principal é de natureza política – o tamanho do Estado, seu papel econômico adequado e os recursos de que necessita.

Naturalmente, os ricos e poderosos geralmente preferem um Estado limitado, que os deixe livres para fazer o que quiserem com o dinheiro e o poder que controlam. Os pobres e vulneráveis, ao contrário, procuraram o Estado para protegê-los contra a insegurança do mercado e as predações dos ricos. Keynes estava do lado deles. Ele estava certo ao dizer que o capitalismo não regulado não garantia nem o pleno emprego nem uma “distribuição eqüitativa de riqueza e renda”.

Existem, sem dúvida, problemas com o desenho e a implementação de um PGE. Mas admiro seu espírito e suas intenções. O trabalho de um governo é proteger os cidadãos do infortúnio, e a falta de trabalho é o maior infortúnio que uma população pode sofrer além da guerra e da catástrofe natural. Uma elite que abandona esse dever de cuidado, com base na falácia de que as pessoas “escolhem” seu próprio nível de emprego, merece ser expulsa. Roosevelt entendia isso e Keynes também. Pela primeira vez desde o declínio da revolução keynesiana, políticos sérios estão suscitando a noção de que um governo tem a responsabilidade moral e financeira de manter o pleno emprego. Esse é o melhor argumento para dar ao PGE uma avaliação justa.


[1] A Works Progress Administration (WPA) foi uma agência criada por Roosevelt diante da Grande Depressão dos anos 1930. Como parte do New Deal, a agência empregou milhares de pessoas para a realização de obras públicas, gerando renda e mitigando o desemprego.  [Nota do tradutor]

[2] A expressão crowding out, em geral não traduzida pelos economistas, diz respeito, simplificadamente, ao efeito substituição que o investimento público produz, ao trazer, como contrapartida, a redução do investimento privado. [Nota do tradutor.]

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