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Por Lu Sudré, especial para O Joio e o Trigo

O comércio ilícito de produtos derivados do tabaco é um problema que atravessa fronteiras do Norte ao Sul global. Sustentado por vários atores, desde pequenos vendedores até redes criminosas internacionais, o contrabando representa 10% do mercado mundial de cigarros.

A estimativa da Organização Pan-Americana da Saúde (Opas) nos dá a dimensão  dessa estrutura que se mantém há décadas e é uma grande vilã da luta contra o tabagismo. Para deter o alarmante crescimento do mercado ilegal, os países que integram a Convenção-Quadro para o Controle do Tabaco (CQCT/OMS) desenvolveram o Protocolo para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos de Tabaco, vinculado ao artigo 15 do tratado internacional.

Ainda que adotado em anos anteriores por alguns países na Conferência das Partes (COP), a instância deliberativa da Convenção-Quadro, o instrumento entrou em vigor somente em 2018, após alcançar as 40 adesões necessárias e é considerado um marco na história do controle do tabaco.

As medidas para combater o comércio ilícito determinadas pelo protocolo são organizadas, basicamente, em três categorias: fornecimento da base legal para a cooperação internacional, aplicabilidade das leis e ações de prevenção, com centralidade para o desenvolvimento de um regime global de rastreamento que permita aos governos acompanhar os produtos de tabaco do ponto de produção até o primeiro ponto de venda.

Os consensos e normas que constam do dispositivo foram discutidos na Primeira Reunião das Partes no Protocolo (MOP1), que aconteceu em Genebra, na Suíça, também em 2018. Três anos depois, com um ano de atraso em razão da pandemia do novo coronavírus, os países se reuniram recentemente, de 15 a 18 de novembro, para a MOP2, que aconteceu de forma virtual.

Está entre os atributos da MOP aprovar orientações sobre os aspectos técnicos, processuais e financeiros da implementação dos tratados nos países signatários. Entre eles, o Brasil, uma das lideranças no processo de desenvolvimento da Convenção-Quadro, que entrou em vigor em fevereiro de 2005, e também pelas conversas que levaram à criação do protocolo.

A Política Nacional de Controle do Tabaco brasileira é uma referência internacional e responsável pela queda expressiva do tabagismo nas últimas décadas, mas, mesmo sendo parte da elaboração desde o início, o país só aderiu ao instrumento em 2018.

A entrada em vigor do próprio tratado é um desafio por incluir setores não ligados diretamente ao da saúde, como forças de segurança, a Receita Federal e o Ministério da Justiça, que devem atuar em conjunto para combater tentativas de descaminho e evasão fiscal.

Porém, segundo Roberto Iglesias, economista pesquisador em controle do tabaco, uma teia de interesses envolve e impede diretamente o processo de adoção plena do protocolo por aqui. 

O primeiro ponto é que o Estado brasileiro não tem uma “opinião única” sobre o comércio ilícito. Enquanto servidores ligados à Receita Federal e à Polícia Federal tiveram um posicionamento ativo em favor de maior controle da cadeia de produção e distribuição tanto das folhas de tabaco quanto dos produtos finais, o pesquisador relata que o mesmo não se deu por parte de outros setores do governo, que preferiram que não se implementasse nenhum tipo de controle sobre a produção do tabaco. Entre eles, o Itamaraty. 

Conforme relata Iglesias, as primeiras conversas sobre a criação do protocolo ocorreram em meados de 2005 e foram encabeçadas pela Receita Federal brasileira, mas a representação da pasta de Relações Exteriores, que tinha o chanceler Celso Amorim como ministro na época, foi contra.

“Havia e há resistências muito fortes dentro do Estado brasileiro. O processo de ratificação demorou muito, ficou muito tempo parado no Congresso. Isso já mostra que não há unanimidade. O Ministério das Relações Exteriores e o Ministério da Justiça também demoraram”, afirma Iglesias, suscitando interesses políticos voltados à proteção dos fumicultores, principalmente no Sul do país,  na atuação de parlamentares que vão do PP ao PT. 

Há ainda outro fato que sinaliza certa proximidade entre a indústria e a política exterior brasileira. Luiz Felipe Lampreia, ministro das Relações Exteriores de 1995 a 2001, durante o governo Fernando Henrique Cardoso, e influente diplomata, também atuou como diretor do Conselho de Administração da Souza Cruz após sair do Itamaraty.

Após a ratificação do protocolo, os avanços contra o comércio ilícito foram frutos de políticas até mesmo anteriores a ele, como o desenvolvimento do sistema Scorpios, um mecanismo de rastreamento criado pela Receita Federal em 2007.

O protocolo prevê que os países signatários adotem um sistema nacional de controle e rastreamento da produção dos produtos de tabaco, o que já vinha sendo feito pelo Scorpios, uma referência internacional.

Apesar de ter sido assinado recentemente, a análise é que o dispositivo deveria estar mais fortalecido e tem deixado a desejar, apesar de sustentado até aqui pela atuação da Receita Federal e Polícia Rodoviária Federal.

“Depois do protocolo aprovado, o Brasil não estabeleceu de fato a comissão para implementá-lo. Tem praticamente todos os elementos em vigor, é preciso fazer mais coisas, mas não há movimento”, critica Roberto Iglesias.

Soma-se a isso outro ponto central: a disputa travada entre indústria e dados de organizações da saúde no que tange à magnitude do mercado ilegal. Como era de se esperar, as empresas do tabaco não ficaram inertes diante de um instrumento tão importante para a Convenção-Quadro e para o antitabagismo.

Apesar de publicamente condenar o contrabando, o setor utiliza-se dele para atacar a política de aumento de preços e impostos sobre produtos do tabaco, uma medida comprovadamente eficaz contra o tabagismo defendida pela Organização Mundial de Saúde (OMS) e pelo Banco Mundial há décadas.

A lógica é simples: o aumento dos impostos pressiona diretamente o preço que, em um efeito cascata, impacta diretamente o consumo. Principalmente, entre populações mais pobres, onde se concentra a epidemia do tabaco.

No entanto, em nome de lucros às custas da saúde pública, a indústria alega que aumentar impostos é incentivar o mercado ilegal, principalmente o contrabando vindo do Paraguai, que domina o comércio ilícito no Brasil.

Por serem menos taxados em comparação com os produtos brasileiros no país de origem, os cigarros paraguaios têm um custo de produção menor – o que permite uma ampla oferta. Somado a isso, a evasão fiscal no Brasil faz com que os produtos do mercado ilegal possam ser comercializados com valores mais baixos do que os maços vendidos legalmente por aqui.

A indústria defende com unhas e dentes que a solução para frear o contrabando é baixar os impostos para que os valores sejam equiparados. E, para isso, utiliza-se principalmente de dados da pesquisa Ibope Inteligência, divulgados periodicamente pelo Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial (ETCO). 

Fundado em 2003, o ETCO é mantido por um congregado de empresas da área do fumo, refrigerantes, cervejas e combustíveis, e tem como missão combater o que essas corporações consideram como “concorrência desleal” e defender a livre iniciativa. 

De acordo com estimativas da indústria, propagadas também pelo Fórum Nacional de Combate à Pirataria e a Ilegalidade (FNCP), o comércio ilegal teria representado 57% do mercado em 2019.

As fabricantes alegam que o contrabando teria sido a origem de 49% de todos os cigarros consumidos no país. No entanto, os números trazidos pelas entidades associadas às empresas fabricantes de produtos de tabaco vão na contramão das informações  registradas por órgãos oficiais. 

Resultados da Pesquisa Nacional de Saúde de 2019, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), por exemplo, mostram que a prevalência do consumo de cigarros ilegais entre fumantes foi de 34,7%, uma porcentagem consideravelmente menor da alardeada pela indústria naquele ano. 

Pesquisadores do Instituto Nacional do Câncer (Inca) também apontam que, desde 2016, a tendência de consumo do cigarro ilegal é de queda, coincidindo, na verdade, com o aumento da produção do cigarro para consumo doméstico.

Mesmo com os dados oficiais, as entidades que representam o setor investem na narrativa “contra o contrabando” sem poupar esforços (e nem dinheiro) para alcançarem o maior público possível.

O FNCP, que tem como associada a BAT Brasil, antiga Souza Cruz e subsidiária da British American Tobacco, marcou presença nas redes sociais por meio de publicidade paga no perfil do ex-BBB e economista Gilberto Nogueira, conhecido como Gil do Vigor, um dos influenciadores digitais de maior destaque do último período.

Ocupando algumas telas dos stories num perfil com quase 15 milhões de seguidores, Gilberto falou por quase 50 segundos sobre a campanha Contrabando Não, redirecionando os seguidores para o site do Fórum. 

“Para a indústria, o comércio ilícito é uma panaceia para justificar qualquer tipo de medida que a favoreça em algum sentido”, destaca Vera da Costa e Silva, brasileira que chefiou o secretariado da Convenção-Quadro para o Controle de Tabaco da OMS.

A pesquisadora explica que, além da narrativa pública que relaciona o comércio ilícito aos preços constantemente, a indústria do tabaco interfere no processo de formulação do protocolo, por meio de delegações e tentativas de obstruções. O mesmo foi registrado recentemente durante a COP9, como o Joio detalhou aqui.

Segundo Vera, as fabricantes classificam qualquer tipo de política de controle do tabaco como algo que fomenta o comércio ilícito. A narrativa foi a mesma quando ambientes fechados passaram a ser livres de fumo, quando a publicidade do tabaco foi proibida e é o mesmo argumento usado contra a proibição da promoção e comercialização dos Dispositivos Eletrônicos para Fumar (Defs). Sempre partindo do frágil discurso de que regular e limitar o uso produto legal, fará crescer o consumo ilegal.

“A indústria do tabaco entra em qualquer lado, em qualquer momento, para ser privilegiada. E sempre isso acaba, sem sombra de dúvida, resultando numa distorção do processo. Os cofres públicos perdem, os programas de saúde pública do país perdem. Além de incitar a corrupção e a criminalidade, todas associadas ao comércio ilícito”, observa a pesquisadora. 

Ela destaca o protagonismo da cooperação internacional para que a implementação do protocolo se consolide por meio de diversas possibilidades. Entre elas, para a  prevenção, a criação de um sistema de “traceamento” [mapeamento do traçado]  e monitoramento de produtos do tabaco entre os países do Mercosul, redução dos pontos de venda dos produtos, regulação das vendas pela Internet e de lojas “dutty free” (localizadas no interior de salas de embarque e desembarque de aeroportos, onde produtos são vendidos sem a aplicação de certos encargos locais ou nacionais). 

Vera alerta que a própria indústria cria modelos de sistemas de monitoramento dos produtos de tabaco, o chamado “tracking and tracing”. Por meio desses mecanismos – e oferecendo-os a governos -, a indústria conseguiria manter controle da cadeia de distribuição.

“Cavalo de troia”

O estabelecimento de um regime global de rastreamento e localização de cigarros está previsto no artigo 8 do Protocolo, mas, mesmo antes da implementação, a Philip Morris Internacional já promovia o Codentify – um sistema de serialização, verificação de volume, desenvolvido e patenteado por ela em 2006.

Nele, cada embalagem de cigarro é marcada com um código único visível que é autenticado por meio de um servidor central. Quatro anos depois, a tecnologia foi licenciada para British American Tobacco (BAT), Imperial Tobacco Group (ITG) e Japan Tobacco International (JTI).

Juntas, em 2011, as gigantes tabaqueiras formaram uma frente, a Digital Coding and Tracking Association (DCTA), que visa a garantir “a adoção de um único padrão da indústria, baseado no Codentify” como alternativa aos modelos fiscais com o pretexto de promover padrões internacionais de combate ao contrabando, à falsificação e à evasão fiscal.

A Convenção-Quadro para o Controle do Tabaco expressou imediatamente preocupação e defende enfaticamente que as medidas de rastreamento devem ser implementadas estritamente sob o controle e gestão dos governos.

Inclusive, o Codentify conflita com o protocolo, que estipula que a indústria não deve participar do tracking and tracing dos produtos do tabaco devido a evidências da cumplicidade das fabricantes em facilitar o comércio ilícito.

Apesar disso, a organização internacional Tobacco Control estima que de 50 a 100 países ao redor do mundo já usaram o sistema da PMI em alguma medida. Ainda que o apoio e uso dos governos não esteja explícito, por falta de detalhamento das fontes da indústria, o Codentify já teria sido aplicado em nações como Bélgica, Alemanha, Índia, Guatemala e até mesmo Brasil.

A Philip Morris Internacional também tem financiado outras iniciativas de “combate” ao contrabando. Em 2017, a brasileira JHM Pesquisa foi uma das ganhadoras de um dos editais da multinacional para esse tipo de rastreamento.

A sigla da empresa refere-se ao nome de João Henrique Martins, seu fundador, oficial da reserva da Polícia Militar de São Paulo desde 2015. Martins foi do Centro de Inteligêcia da PM paulista e afirma que a empresa é uma “plataforma pública para análise do comércio ilegal e crimes correlatos na Tríplice Fronteira Brasil-Paraguai-Argentina e nas principais regiões de consumo até a região metropolitana de São Paulo”. 

O site da JHM Pesquisa informa que “o trabalho é feito de forma científica, monitorando a incidência de fenômenos relacionados ao risco e à vitimização de pessoas e empresas.”

Além de ganhar o edital da PMI,  Martins também foi consultor de políticas de segurança pública da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp), coordenando a produção de informações sobre os impactos dos mercados ilícitos.

Justamente em 2017, os dados com altas taxas de cigarros ilegais em São Paulo repercutiram na mídia com estimativas do Observatório de Mercados Ilícitos do Departamento de Segurança (Deseg), ligado à federação. O policial da reserva cedeu entrevistas, inclusive, reverberando os mesmos argumentos do ETCO e FNCP, parceiros da indústria do tabaco. 

O “problema” Paraguai

Desgostosos com a participação do Brasil na COP9, ainda que com representação enfraquecida pela ausência da Conicq, a Câmara Setorial da Cadeia Produtiva do Fumo criticou o fato do chefe da delegação brasileira, Tovar da Silva Nunez, ter “exaltado o Paraguai” pelo país ter sediado encontros pré-conferência.

Apesar do incômodo, pode-se dizer que essa questão nunca foi encarada pelo Estado brasileiro com a devida importância. E a indústria sabe bem disso, tendo em vista que consegue interferir até mesmo no dimensionamento desse mercado.

O problema tem, no mínimo, mais de três décadas, sendo que a economia brasileira é muito maior do que a paraguaia. Ambos os países são parte do Mercosul, com negociações importantes em outras áreas. O Brasil, por exemplo, foi o principal investidor de Itaipu e o principal comprador da energia excedente do Paraguai, principalmente no governo Lula.

Porém, o Brasil nunca fez ao menos uma queixa formal às autoridades do país vizinho, conforme alega Roberto Iglesias, que já atuou como consultor da Organização Mundial da Saúde e ACT Promoção da Saúde.

Mesmo com algumas negociações iniciadas, não há registro de avanços reais. Durante o governo de Michel Temer (MDB), por exemplo, foi criada a chamada Comissão Mista Brasil Paraguai sobre Drogas e Temas Conexos, mas, até hoje, não há  resultados ou encaminhamentos públicos.

Roberto relembra que, em 2009, a ACT Promoção da Saúde realizou um seminário técnico sobre comércio ilícito que contou com a presença de diversas autoridades fiscais do Paraguai e com servidores da Polícia Federal, Anvisa e Ministério da Saúde, mas o Itamaraty se ausentou. 

“O grande avanço vai se dar quando as distintas partes do Estado brasileiro sentarem-se à mesa para pensar o problema.  E essa discussão ainda não se deu,  basicamente, pela falta de presença do Ministério das Relações Exteriores”, defende o pesquisador.

Referindo-se ao Itamaraty e ao Ministério da Justiça, o economista ressalta que “não é por acaso que em dois ministérios em que a indústria tem influência tenham sido os dois ministérios que mais demoraram no processo de tratamento do protocolo.”

Uma prova dessa persuasão foi o Grupo de Trabalho (GT) criado em março de 2019 pelo então ministro da Justiça e hoje presidenciável Sérgio Moro para “avaliar a conveniência e oportunidade da redução da tributação de cigarros fabricados no Brasil”. 

A medida apresentada logo no terceiro mês do governo Jair Bolsonaro foi comemorada pelo setor e explicitou a força e proximidade das fabricantes com a gestão. Assim que chegou ao Palácio do Planalto, inclusive, o presidente se opôs a uma proposta do ministro da Economia, Paulo Guedes, para aumentar impostos sobre cerveja, cigarro e itens alimentícios com excesso de açúcar.

Entretanto, a tentativa foi frustrada. Após consulta a pesquisadores e organizações da área da saúde, o GT rejeitou a proposta de baixar os impostos e recomendou a adoção de políticas públicas do protocolo para o enfrentamento ao contrabando.

Procurado pela reportagem do Joio, o Itamaraty afirmou que o Ministério das Relações Exteriores mantém diálogo constante com o Paraguai para combater “o  ilícito transnacional” e que o país reitera a disposição em apoiar as autoridades paraguaias na adesão e implementação do protocolo. 

Conforme alega o ministério, isso teria sido endossado em reunião da VII Comissão Mista sobre Drogas e Temas Conexos ocorrida em agosto de 2019. De acordo com acompanhamento da ACT Promoção da Saúde, a votação sobre a ratificação do protocolo, que deveria ter acontecido no dia 2 de dezembro, foi  adiada pelo Senado paraguaio e está prevista para o dia 16 deste mês.

Enquanto a indústria enfatiza que a origem do comércio ilícito seja a política tributária, pesquisadores atestaram que, na verdade, estratégias de mercado das fabricantes British America Tobacco e Philip Morris, dos anos 60 até meados dos anos 70, foram responsáveis por semear a estrutura desse comércio, sendo o Paraguai usado como um centro de trânsito do contrabando dos Estados Unidos para Argentina e Brasil. 

É válido lembrar que a medida de redução de impostos para termos um produto brasileiro mais barato que elimine, por concorrência, o cigarro paraguaio, já foi colocada em prática em meados dos anos 2000, mas não surtiu efeito algum, já que o Paraguai tem capacidade de trabalhar com preços muito baixos. 

“Nós achamos que a solução é a negociação com o Paraguai para que controlem a produção, ratifiquem o protocolo e que o Paraguai, controlando a produção, possa vender legalmente no Brasil, mediante pagamento de impostos”, argumenta Roberto Iglesias.
Com recursos finitos para repressão e ações nas fronteiras, a regulamentação da produção paraguaia acompanhada da política de aumentos de tributos se consolida como um caminho efetivo para a mitigação do problema.

“Vejo a indústria brasileira sem vontade real de acabar com o problema do mercado ilegal. Redução parcial de impostos não funciona, só serve para que a indústria brasileira tenha maior rentabilidade”, diz o economista.

Cúmplices do crime

A associação entre as fabricantes de cigarro e o comércio ilegal tem histórico. Em meados dos anos 2000, a Comissão Europeia, instância que representa e defende os interesses da União Europeia, entrou com um processo na Justiça estadunidense  contra a RJ Reynolds e a Philip Morris com a acusação de que as empresas  facilitavam o contrabando de cigarro produzido por elas no continente.

Apesar de negar a acusação do não pagamento de impostos e tarifas de importação na Europa, a Philip Morris propôs um acordo, um pagamento de US$ 1,25 bilhões, que deu fim na ação judicial, em 2004. Três anos depois, a Japan American Tobacco fez um acordo parecido.

Um documento da Tobacco Free Kids registra que outras duas grandes fabricantes, a Imperial Tobacco Canada Ltd. e a Rothmans, Benson & Hedges, assumiram auxiliar o comércio ilícito de cigarro entre os anos 1980 e início da década de 1990. 

Após admitirem que tinham conhecimento de que maços enviados para os Estados Unidos voltaram ilicitamente ao Canadá para revenda, as empresas foram multadas em mais de US$ 1,1 bi. 

Os resultados da MOP2

A ausência de representantes da Comissão Nacional para Implementação da Convenção-Quadro (Conicq) também foi sentida na MOP2, o segundo encontro dos países que são partes do protocolo. Apesar dos ataques do lobby do fumo ao colegiado-chave da política antitabaco brasileira, a delegação seguiu as orientações dos pesquisadores.

De acordo com balanço feito pela  ACT Promoção da Saúde, que acompanhou a reunião por meio da Framework Convention Alliance (FCA), organização credenciada como observadora, há consenso de que a implementação do protocolo é lenta e é preciso um trabalho regional e global para contornar a situação.

Ainda que o secretariado da Conicq tenha trabalhado pela implementação do protocolo, uma dificuldade discutida pela conferência é a o suporte técnico e financeiro para melhores resultados. Dos 63 países signatários, 22 estão com a contribuição voluntária referente a 2018-2019 atrasada, incluindo o Brasil. 

Houve conversas sobre o intercâmbio de informações entre os países e aspectos de cooperação, sendo aprovado o relatório do grupo de trabalho sobre rastreamento de produtos de tabaco e a estratégia para mecanismos de assistência e mobilização de recursos financeiros para apoiar a implementação do protocolo.

Na análise de Mônica Andreis, diretora da ACT Promoção da Saúde, as discussões do MOP2 não foram aprofundadas por limitações de agenda e do formato virtual. Porém, ainda que o Brasil tenha tido uma participação construtiva na reunião internacional como coordenador regional das Américas, ainda há muito a fazer.

“O trabalho que o Brasil tem que fazer a partir de agora é internamente. Reativando, por exemplo, o comitê que havia sido formado para implementação do protocolo e que congregava representantes de diversos órgãos e setores do governo, como também focar na atuação internacional, apoiando outros países da América Latina para que ratifiquem e implementem o protocolo, especialmente o Paraguai”, afirma Mônica. 

Segundo ela, há grandes expectativas para a votação no Senado paraguaio na próxima semana. “Esse passo do Paraguai seria extremamente importante para o Brasil e poderia vir a mudar o futuro do cenário de mercado ilegal de tabaco no país.” 

A MOP2 também aprovou a mobilização dos países da América no sentido de maximizar a transparência das delegações que participam do encontro, seguindo o determinado pelo artigo da Convenção-Quatro que discorre sobre a proteção contra a interferência da indústria do tabaco. A próxima edição do encontro está prevista para acontecer em 2023, no Panamá.