Privatizações: como as teles embolsaram o patrimônio público
Falência da Oi pode jogar luz sobre um processo que a velha mídia ocultou. Um arranjo entre corporações telefônicas e Anatel, não contestado pelo Executivo, está transferindo a mãos privadas um patrimônio multibilionário, que retornaria à União em 2028
Publicado 02/12/2025 às 16:05
Em 10 de novembro, a Justiça decretou a falência da operadora de telefonia Oi, por meio de uma ordem expedida pela juíza Simone Gastesi Chevrand, da 7ª Vara Empresarial do Rio de Janeiro. A decisão encerraria seu segundo período de recuperação judicial, processo que permite a uma empresa em dificuldades financeiras renegociar dívidas e evitar fechar as portas.
No entanto, três dias depois do anúncio, o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro (TJ-RJ) suspendeu a decisão e restabeleceu a recuperação judicial. A determinação atendeu a pedido de credores como Bradesco e Itaú, e a desembargadora Mônica Maria Costa Di Piero registrou ainda a manifestação do Ministério Público, pontuando que a empresa emprega milhares de trabalhadores “cuja proteção encontra amparo no princípio da dignidade da pessoa humana e no dever da Administração Pública de zelar pela preservação de empregos e pela estabilidade social”.
Trata-se de mais um capítulo de uma história que, no jargão popular, representa uma espécie de “suco de Brasil” das últimas décadas. Mistura o velho problema da relação entre interesses públicos e privados — remetendo a falhas de origem na privatização da telefonia brasileira da década de 1990 — a uma concepção frágil de regulação de serviços públicos, com a atuação das agências do setor, e à condução de políticas equivocadas de diferentes governos.
Entretanto, existe uma questão envolvendo bilhões de reais e a integridade do patrimônio público, relacionada à contabilidade e ao destino dos chamados bens reversíveis, que atualmente estão no centro de polêmicas regulatórias e suspeitas de esvaziamento patrimonial, no caso específico da Oi.
Um patrimônio (público) bilionário
Junto com entidades integrantes da Coalizão Direitos na Rede — coletivo de mais de cinquenta entidades do terceiro setor que atuam na defesa de direitos humanos, direitos à comunicação e direitos dos consumidores —, a advogada Flávia Lefèvre, integrante do Núcleo de Pesquisa, Estudos e Formação Coletivo Digital (Nupef), ingressou com duas ações civis públicas relativas aos bens reversíveis. Estes envolvem ativos como imóveis, equipamentos e a infraestrutura que uma empresa privada concessionária de serviço público pode usar na vigência do contrato, mas que, ao final dele, deve devolver ao patrimônio do Estado, titular do serviço.
A primeira ação, ajuizada em 2011, foi julgada procedente para compelir a União e a Anatel a apresentarem as relações dos bens reversíveis relativos aos contratos de concessão de telefonia fixa, celebrados em junho de 1998 e dezembro de 2005. Já a segunda ação civil pública foi ajuizada em junho de 2020, contestando o que foi identificado pelas entidades como vícios na metodologia econômica definida pela agência. Tal metodologia permitiria a transferência dos bens reversíveis para o patrimônio privado das empresas que realizassem a migração do regime público para o regime privado, mediante avaliação do valor das concessões “revertido em compromissos de investimento, priorizando a implantação de infraestrutura de rede de alta capacidade de comunicação de dados em áreas sem competição adequada e a redução das desigualdades”.
Esta segunda ação está pendente de julgamento de apelação porque, em um gesto incomum, depois de três anos e dez meses da aceitação e início da tramitação judicial, o mesmo juiz da 3ª Vara Federal do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, sem ter sido provocado, extinguiu o processo sem julgar o mérito, alegando que a decisão foi tomada “melhor refletindo sobre o tema”. As entidades protocolaram um recurso buscando reverter a decisão, e o Ministério Público Federal endossou o pedido. Para o procurador regional da República Marcus da Penha Souza Lima, o magistrado não poderia ter invalidado sua própria decisão, o que configuraria “preclusão pro judicato”, uma espécie de trava de segurança que impede um juiz de voltar atrás, rediscutir ou alterar uma decisão que ele mesmo já proferiu anteriormente dentro do mesmo processo. Para o MPF, a ação civil pública é “o instrumento adequado” para tratar do caso, que busca garantir transparência no cálculo dos bens reversíveis e o correto uso dos valores na implementação de políticas de inclusão digital. O julgamento do recurso está marcado para 3 de dezembro.
Para se ter uma dimensão daquilo que é contestado na Justiça, o Acórdão 516/2023, do Tribunal de Contas da União (TCU), aponta que, pelas contas da Anatel, do total de 2.900.121 bens reversíveis associados às concessões de telefonia fixa — correspondentes a mais de 10 mil imóveis, milhares de quilômetros de redes de telecomunicações e seus dutos —, 1.426.414, ou 49,18% do total, tiveram seus valores considerados nulos. Isso inclui o backhaul, rede que dá suporte à conexão à internet.
“A Anatel diz que os cabos coaxiais de cobre e de fibra e seus dutos não possuem valor residual sob a falsa justificativa de o custo desses ativos ser superior ao seu valor e, por isso, atribuiu valor nulo para esses bens. Porém, há avaliações da LME Maxi Ligas indicando que, por exemplo, se considerado apenas o cobre em si, o valor do metal tem a cotação média de 8.831 dólares por tonelada”, ilustra a advogada, pontuando que o total de patrimônio estimado, segundo a própria Anatel, em 2019, pode chegar a R$ 101 bilhões.
Até agora, foram adaptados os contratos da Oi, Vivo, Algar e Claro, faltando ainda a Sercomtel. Os valores utilizados pela Anatel para trocar a concessão de telefonia fixa por compromissos de investimento, contudo, são considerados muito baixos diante do que seria o total de bens reversíveis envolvidos. São R$ 5,8 bilhões na Oi; R$ 4,5 bilhões na Vivo; R$ 2,41 bilhões na Claro e R$ 240 milhões na Algar. Após um pedido de reexame feito pelo Tribunal de Contas da União em 2016, a Anatel calculou que o total tinha passado de R$ 99,5 bilhões em 2005 para R$ 121,6 bilhões em 2015.
O papel desempenhado pela Anatel em relação a esse patrimônio público é bastante criticado não só pelas entidades, mas também pelo TCU. Em um acórdão firmado em 2020, o Tribunal destaca o quanto a agência — criada para ajudar na regulamentação do setor, fiscalizar se as normas estão sendo cumpridas e punir eventuais abusos — contribuiu para a atual situação. “Após vinte anos de negligência da Anatel no cumprimento de suas obrigações legais, contratuais e regulamentares, já não é factível obter as informações sobre a totalidade das operações de desvinculações, onerações ou substituição realizadas desde 1998 com bens vinculados ao serviço de telefonia fixa, único meio seguro de obstar indenizações indevidas e dissipação de bens reversíveis; o máximo que ainda se pode aspirar é a mitigação da perspectiva de dano”, diz o TCU.
No acórdão, são ressaltados alguns dos deveres da Anatel, como a necessidade de sua prévia aprovação diante da possibilidade de alienação, oneração ou substituição dos bens. Como em 2011 o Contrato de Concessão foi alterado e passou a qualificar bens reversíveis como “a infraestrutura e equipamentos instalados por força de obrigações de universalização previstas em Plano Geral de Metas de Universalização”, a Anatel defendeu junto ao TCU que sua função seria apenas acompanhar e controlar os bens reversíveis com vistas a garantir a prestação de um serviço público adequado, e que não teria que acompanhar a evolução dos bens reversíveis sob a perspectiva de manutenção do valor patrimonial da concessão.
Ainda para justificar o fato de não ter feito esse acompanhamento, a agência usa um argumento pouco razoável, afirmando que “os recursos obtidos com alienações foram reaplicados na concessão, ainda que não tenham sido individualizadas as alienações de bens reversíveis; e como não houve ruptura da prestação do serviço concedido, pode-se afirmar, a despeito da ausência de demonstração exaustiva de cada alienação ocorrida, que o procedimento de acompanhamento e controle de bens reversíveis adotado pela Anatel foi adequado”.
Ou seja, a Anatel diz que não acompanhou o processo de alienação de bens que pertencem à União e, como os serviços continuaram sendo prestados, isso significaria que houve reinvestimento, os recursos teriam sido “reaplicados na concessão”. Ao que parece, a agência não entende a possibilidade de isso ter sido absorvido como lucro por uma empresa privada que visa… lucro.
“(…) fica patente que toda a atuação do ente regulador foi pautada pela premissa de que os bens reversíveis só deveriam ser controlados visando garantir a prestação de um serviço adequado. Por via de consequência, foram negligenciadas as preocupações de cunho patrimonial, que, consoante exposto acima, deveriam ser igualmente prioritárias em decorrência dos elevados valores envolvidos”, diz o TCU no acórdão. “Em decorrência desse entendimento equivocado, a Anatel não cumpriu as obrigações que lhe foram impostas pela LGT [Lei Geral de Telecomunicações], pelos contratos celebrados e por seu próprio regulamento, uma vez que instituiu tardiamente um procedimento absolutamente ineficaz de controle de bens reversíveis. O que levou à situação em que ora nos encontramos.”
Por esta e outras discrepâncias é que as entidades buscam a anulação de um acordo firmado com a Anatel, a Advocacia-Geral da União (AGU) e o Tribunal de Contas da União que encerrou a concessão de telefonia da empresa, além de suspender a transferência da rede de fibras para a V.tal, que já estaria se apropriando dos bens antes de o acordo ser fechado de forma oficial. Em paralelo, a Oi ainda busca, via judicial, receber nada menos que R$ 60 bilhões da União por se dizer prejudicada em função de alterações nas regras das concessões nos anos 2000, o que teria afetado a sustentabilidade do serviço de telefonia fixa. E, no acordo proposto, ela se compromete a desistir do pleito.
Problema de origem
No caso da Oi, a conclusão de seu processo não envolve apenas os trabalhadores — cerca de 3 mil vinculados diretamente à companhia e outros 10,8 mil em empresas de manutenção de rede e call centers. Ela conta com uma estrutura que fornece serviços executados em mais de 4.664 contratos firmados com o Poder Público, em todo o Brasil e todas as esferas, o que alcança órgãos públicos, ministérios, universidades, empresas públicas e Forças Armadas, incluindo aqui o Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo, uma unidade da Força Aérea Brasileira (FAB) responsável por garantir a segurança e o gerenciamento do espaço aéreo. Também presta serviços para o Poder Judiciário e é responsável ainda por 5.968 telefones públicos e pelo atendimento a 7.475 localidades onde é a única operadora.
A história da operadora remonta à época das privatizações, intensificadas e adotadas como política de Estado durante as duas gestões do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (PSDB). Em 1997, foi aprovada a Lei Geral de Telecomunicações, responsável por flexibilizar o monopólio estatal do setor, permitindo, no ano seguinte, a privatização do Sistema Telebrás. Foram 12 leilões consecutivos para a venda do controle de três holdings de telefonia fixa, uma de longa distância e oito de telefonia celular.
“Apesar de as telecomunicações serem serviços públicos, porque está lá na Constituição Federal, no artigo 21, inciso XI, eles separaram dois regimes. Deixaram a telefonia fixa no regime público e todos os outros serviços no regime privado, sem obrigação de investimento e nem de universalização. E pior: sem a possibilidade de se fazer subsídio cruzado”, explica a advogada Flávia Lefèvre, do Núcleo de Pesquisa, Estudos e Formação Coletivo Digital (Nupef), que à época acompanhou o processo em sua atuação, com foco na defesa do consumidor — especialmente porque as empresas privatizadas promoveram aumentos abusivos de tarifas em diversas ocasiões.
Em relação ao subsídio cruzado, quando o sistema era público, a Telebrás, uma holding, podia, por exemplo, usar os recursos de uma empresa que tinha mais ganhos para compensar tarifas mais baixas e a necessidade de maiores investimentos de outra menos lucrativa. A Lei Geral de Telecomunicações proíbe expressamente que isso seja feito, com um dispositivo permitindo apenas o uso dos recursos do Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST), que não foi utilizado durante mais de 20 anos, pois era contingenciado e desviado para outros fins, em função principalmente do cumprimento de metas orçamentárias ancoradas nos princípios da austeridade fiscal.
Se o subsídio cruzado fosse permitido, pondera Lefèvre, a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) poderia ter imposto obrigações, como uma porcentagem da receita do regime privado ser investida em um determinado prazo para áreas periféricas ou regiões sem fibra óptica. A proibição, na prática, desarmou a agência reguladora de um mecanismo essencial para promover a inclusão digital. A advogada lembra que o crescimento da internet no Brasil coincidiu com o ano da privatização, em 1998, destacando que a separação de regimes permitiu que a área de maior interesse e potencial de crescimento (a internet e os dados) ficasse livre das obrigações do regime público, resultando em um modelo que, até hoje, impacta a universalização e a qualidade dos serviços no país.
A propósito, os planos de universalização propostos pela Anatel e associados aos contratos de concessão da telefonia fixa eram “chapados”, ou seja, impunham a mesma obrigação a todas as concessionárias, independentemente das peculiaridades regionais. A obrigação de instalar orelhões em São Paulo, por exemplo, era idêntica à imposta à concessionária na Amazônia. Isso, em um país de dimensões continentais e profundas disparidades sociais e econômicas como o Brasil, ignora a complexidade logística e a necessidade de investimentos diferenciados, contribuindo para a manutenção de lacunas na infraestrutura de telecomunicações. Isso prejudicou especialmente a Telemar, que antecedeu a Oi e atuava em uma vasta área do Brasil, cobrindo 16 estados das regiões Norte, Nordeste e parte do Sudeste e Centro-Oeste.
Em artigo, o editor do site Teletime, Samuel Possebon, fala sobre os problemas de gestão que nasciam na própria formação do consórcio. “Quando a Oi surgiu, ainda como Telemar, havia um conjunto de investidores com uma característica comum. Nenhum deles era do setor de telecomunicações e nenhum tinha disposição de fazer investimentos estratégicos e de longo prazo no setor. Foram empresas que se juntaram em um consórcio com múltiplos interesses para tirar proveito do processo de privatização da Telebrás, sem muita clareza de onde iam e sob desconfiança do próprio governo (que, nos bastidores, batizara o grupo de Telegangue, conforme grampos ilegais vazados na época)”, relata.
“Estes empresários preferiram estruturar o negócio priorizando o financiamento do BNDES e dos fundos de pensão estatais a fazerem investimentos próprios. Para acomodar diferentes agendas empresariais, diretorias estratégicas da Telemar foram ‘loteadas’ entre diferentes acionistas, com decisões que muitas vezes visavam interesses específicos. Cada acionista tinha seu feudo na Telemar, e todos ganhavam com a empresa”, diz. “Ao longo de sua história, a Telemar comprou empresas controladas por seus acionistas, algumas totalmente fora de seus objetivos estratégicos. Cada operação dessas (desde o portal de internet iG, passando pela empresa de serviços corporativos Pegasus, pela empresa de call center Contax e culminando na TNL/PCS, que era a operadora móvel que daria origem à Oi Móvel) trazia um aumento da dívida. Só com a operação móvel, foram R$ 10 bilhões, à época.”
Em 2008, dentro da política de “campeões nacionais”, voltada ao fortalecimento de empresas que pudessem competir internacionalmente, houve a criação da chamada “supertele” nacional, como ficou conhecida a Oi após sua fusão com a Brasil Telecom, um processo que teve início em 2008 e foi concluído em 2009, no segundo mandato do presidente Lula e com apoio financeiro do BNDES.
Flávia Lefèvre conta que fazia parte do Conselho Consultivo da Anatel à época e foi o único dos doze votos do colegiado contrário à ideia. Todos os dispositivos que prejudicaram a antiga Telemar, agora Oi, continuavam presentes. “Naquele momento, era mais importante adotar medidas como reformar alguns itens na Lei Geral de Telecomunicações, fazer gestões junto à Anatel para modificar aspectos da regulação, mas nada disso foi feito”, conta.
Possebon também pontua, em seu artigo, a respeito da frustração de expectativas em relação à fusão. “No final, foi uma união de duas empresas que, individualmente, já tinham muitos problemas e que só somaram as próprias dores: tanto Telemar quanto Brasil Telecom eram duas concessionárias gigantescas, com imensos passivos e obrigações regulatórias que se sobrepunham. Além disso, a Brasil Telecom deixou inúmeros esqueletos no armário, entre eles processos bilionários referentes a planos de expansão (muitos orquestrados pelo próprio grupo Opportunity, que fora controlador da empresa). No final, a conta da fusão com a Brasil Telecom acabou saindo muito mais cara do que se imaginava”, descreve.
“E aí a Oi ficou sujeita a essas barbaridades que têm acontecido com o auxílio da Anatel, como a possibilidade de ocorrerem vários movimentos autorizados pela agência de a Oi passar patrimônio para a V.tal [empresa controlada por fundos de investimento do BTG Pactual, resultante da cisão da Oi]”, exemplifica Lefèvre. A advogada se refere ao que a juíza Simone Gastesi Chevrand identificou como “esvaziamento patrimonial”, uma das ocorrências que justificaria a antecipação da falência.
O que fazer?
É importante ainda ressaltar que, no caminho que leva ao ocaso da companhia, existe a fusão realizada em 2013 da Oi com a Portugal Telecom, que naufragou cerca de um ano depois, quando a companhia portuguesa comprou títulos no valor de quase € 900 milhões do Banco Espírito Santo, um dos maiores acionistas da empresa. A instituição financeira não honrou o pagamento e acabou falindo. Como toda grande tragédia, não é apenas um fator que contribui para uma queda dessa magnitude.
Porém, ainda há tempo de preservar o interesse e o patrimônio públicos, e é preciso acompanhar o desenrolar do caso na Justiça. “A União tem que ficar com esses bens e honrar o direito dos trabalhadores que estão sem salário, dos milhares de fornecedores”, pontua Flávia Lefèvre. “Tem que pegar o patrimônio, porque tem patrimônio. Se dissesse assim ‘ah, não, a empresa está falida…’, mas não: ela não está falida. Está sendo assaltada em benefício dos plutocratas.” É preciso estar atento ao caminho dos tribunais e trabalhar por mecanismos no âmbito legislativo que possam evitar outras perdas futuras.
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