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Por Willian Nozaki, no Le Monde Diplomatique Brasil

O governo federal indicou, nesse início de ano, que pretende intensificar e acelerar seu programa de desestatizações e desinvestimentos. Em 2019 o governo levantou cerca de R$ 105,4 bilhões com privatizações e o volume executado de investimentos das estatais federais sofreu queda de 31,3%, caindo de R$ 84,8 bilhões em 2018 para R$ 58,3 bilhões em 2019.

Para 2020 a expectativa é que se alcance cerca de R$ 150 bilhões com venda de estatais, o número é aproximadamente 42% superior ao desempenho do ano passado. Além disso, a permanência da desalavancagem das principais empresas do sistema produtivo estatal deve reduzir ainda mais o nível de investimento público este ano.

Os argumentos utilizados pelo governo para justificar as desestatizações e desinvestimentos seguem sendo os supostos ganhos de eficiência na gestão econômica e o combate à corrupção política. No entanto, se, em 2019 tais medidas buscavam viabilizar as metas austeras de ajuste fiscal interno, em 2020 elas também buscam responder à crescente necessidade de recursos externos, dado o déficit projetado do balanço de pagamentos.

Tais objetivos poderiam esbarrar na decisão tomada pelo STF em 2019, segundo a qual a alienação de empresas-matrizes só pode ser realizada com autorização do parlamento e com realização de licitação. A mesma decisão, entretanto, liberou dessas exigências a venda do controle de empresas subsidiárias e controladas de empresas públicas e sociedades de economia mista. A decisão não bloqueou a venda de ativos públicos, mas produziu uma ligeira mudança na estratégia do governo para as privatizações.

Em 2019 não foram poucas as declarações de que a intenção do ministro da economia era se desfazer do maior número possível de empresas estatais, ora tomado por argumentos mais ideológicos do que políticos, ora jogando com as expectativas do mercado mais do que com os cenários exequíveis, mas sempre sinalizando a possibilidade inesperada de venda de alguma empresa estratégica. Fato é que, se, por um lado, as concessões avançaram conforme o planejado, por outro lado, o mesmo não aconteceu com as privatizações. É bem verdade que a venda de ativos públicos assumiu proporção devastadora e sem precedentes, mas o governo também enfrentou óbices políticos e de gestão que o impediram de realizar na velocidade desejada a venda, por exemplo, de empresas como EPE e EPL, além de ter recuado na venda integral da Petrobras e enfrentado atrasos na venda da Eletrobras.

De acordo com a Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimentos e Mercado, atualmente o governo possui 202 empresas estatais federais (46 de controle direto e 156 subsidiárias). Em 2019 o governo não concluiu a venda de nenhuma estatal de controle direto, mas avançou significativamente no desfazimento de subsidiárias, coligadas e empresas em que detinha participações, no total foram 71 ativos alienados.

Diante da decisão do STF e do balanço do que foi realizado no primeiro ano de governo nessa matéria, cabe levantar a hipótese de que para ampliar suas metas de desestatizações e desinvestimentos em 2020 o governo esteja alterando sua estratégia de ação, transitando de uma “privatização em marcha forçada”, acompanhada de mais declarações do que ações, para uma “privatização em marcha silenciosa”, dessa vez, municiada de mais ações do que declarações. Nesse sentido, são pelo menos cinco os indícios que merecem ser observados com atenção. Vejamos.

Em 2020, o governo deve intensificar a redução de sua participação acionária em diversas empresas públicas e privadas. O caso mais emblemático foi o da venda das ações que o BNDES detinha da Petrobras, por um valor de R$ 22,06 bilhões. O banco detinha cerca de 10% de participação ordinária na petrolífera brasileira, com essa operação o peso estatal na direção da Petrobras chegará ao seu menor patamar histórico, perigosos 50,3%. É curioso observar: na carteira do BNDESpar as ações da Petrobras foram as que garantiram a maior taxa interna de retorno do investimento entre 2017 e 2019, um ganho de 42,5%. Se, por um lado, tal ganho já não estava sendo tão expressivo em 2020, por outro lado, isso não justifica a venda das ações por um preço 1,57% abaixo do valor de mercado.

Vale lembrar, no final do ano passado a Caixa Econômica Federal já havia se desfeito de uma participação de 3,2% de ações ordinárias da Petrobras. A busca por celeridade nas vendas via ofertas públicas secundárias negligencia a depreciação dos preços e das condições de venda. Por exemplo, em 2019 o BNDES tentou vender suas ações do Banco do Brasil abaixo do preço de mercado, no mesmo ano a venda das ações da BR Distribuidora aconteceu sem que a Petrobras cobrasse seu prêmio pela venda do controle da subsidiária.

Mais ainda, a venda secundária das ações – do proprietário para o mercado – em nada impacta as receitas das estatais, pois tratam-se de receitas financeiras que podem até aumentar o lucro do BNDES e da CEF, implicando em mais IRPJ e distribuição de dividendos para o próprio governo federal, que, com esses recursos extraordinários ameniza parcialmente seus problemas de fluxo de caixa tributários. Aos poucos vai encolhendo o peso do Estado na fatia de ações com direito a voto na maior empresa brasileira. A expectativa é que este ano BNDES, BB e CEF juntos devem se desfazer de mais de R$ 60 bilhões em ações e participações.

Além disso, na última reunião do Fórum Econômico Mundial em Davos, o ministro da economia anunciou o início das tratativas para a adesão do Brasil ao Acordo de Compras Governamentais (GPA) da OMC, abrindo o mercado de compras públicas do país para empresas estrangeiras. Segundo o IPEA, estima-se que as compras governamentais da União movimentem cerca de R$ 324 bilhões por ano, valor em torno de 5% do PIB. O peso do sistema produtivo estatal nesse item é significativo, em 2017 Petrobras e Eletrobras foram responsáveis por R$ 211 bilhões, ou seja: de 65% das compras governamentais atreladas ao governo federal, apenas a Petrobras responde por 53% desse montante, contratando em média mais de 15 mil firmas, muitas delas nacionais. É preciso aguardar o anúncio dos detalhes do acordo, mas já é possível vislumbrar seus efeitos colaterais: redução da capacidade indutora do Estado sobre os investimentos, perda de possibilidades de articulação de uma política industrial e encolhimento do arco de ação das empresas estatais, o que redunda no seu enfraquecimento e na ampliação das possibilidades de privatização.

Mais ainda, a fim de contornar a decisão supracitada do STF sobre a nova sistemática de desestatizações e desinvestimentos, o governo e as empresas estatais tem se valido de um subterfúgio para encolher o tamanho das empresas-matrizes. Uma vez mais o exemplo é a Petrobras, em 2019 a empresa anunciou a intenção de se desfazer de 8 refinarias e seus ativos logísticos correspondentes, equivalentes a metade da capacidade de refino do país. Na primeira fase, já em curso, estão à venda RLAM (BA), RNEST (PE), REFAP (RS) e REPAR (PR), a questão que se impôs é a seguinte: ao contrário de outros ativos que se configuram sob forma de empresas subsidiárias, o parque de refino da Petrobras é parte integrante da empresa-matriz. Sendo assim, para se desfazer deles e contornar a decisão do Supremo, a Petrobras criará oito novas empresas subsidiárias que possam absorver os ativos de modo a viabilizar a desestatização. Em última instância, trata-se de uma operação jurídico-econômica que busca contornar pela trilha de menor resistência a sistemática das privatizações.

O governo indicou que em breve deve publicizar seu novo projeto de aceleração das privatizações (fast-track). O projeto deve propor que se pulem etapas internas no processo de desestatizações. Até 2019, para que um ativo da União fosse posto à venda era preciso que ele passasse pela Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimentos, e pelo Conselho de PPI, ambos ligados à Casa Civil, para que então fosse encaminhado para a Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimentos e Mercado, esta ligada ao Ministério da Economia, que, por seu turno, consolida o Programa Nacional de Desestatização (PND). De acordo com o novo projeto será possível incluir uma estatal direto no PND, sem as etapas anteriores. O primeiro passo para essa mudança já foi dado nesse início de 2020, com a transferência do PPI para o Ministério da Economia. Além disso, o governo pretende consolidar a listagem de todas as empresas que devem ser privatizadas até 2022, a fim de negociar com o Congresso uma autorização única para a venda de todo esse bloco de ativos, exceto para estatais cuja venda precise de emenda constitucional ou projeto de lei específico. Trata-se da negociação de um salvo conduto para uma privatização quase irrestrita.

Nesse início de ano, o Secretário de Desestatização, Desinvestimentos e Mercado tem participado de diversas atividades do mercado financeiro para apresentar um cronograma das próximas privatizações, conforme o calendário abaixo. Em 2020 a “jóia da coroa” das privatizações deve ser o grupo Eletrobras.

Calendário das privatizações

Fonte: Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados 

Essas cinco medidas, quando avaliadas separadamente, parecem ser setoriais e/ou pontuais. No entanto, quando observadas em conjunto podem traduzir uma nova estratégia de desestatizações e desinvestimentos que acarretará grande impacto sobre o arranjo econômico-institucional que colocou o Estado, as empresas estatais e o investimento público como importantes atores do desenvolvimento econômico do país.

William Nozaki é professor de ciência política e economia da Fundação Escola de Sociologia e Política de São Paulo e diretor-técnico do Instituto de Estudos Estratégicos de Petróleo, Gás e Biocombustíveis.