Lula, Dilma e um projeto que pode se esgotar

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Programa neodesenvolvimentista dos dois últimos presidentes mudou a face do país, mas chegou a encruzilhada: ou se aprofunda, ou estagnará

Por Felipe Amin Filomeno | Imagem: Yayoi Kusama

Hoje vivemos um impasse (com risco de esgotamento) na estratégia de desenvolvimento nacional iniciada por Lula e continuada por Dilma. Neste ensaio, faço uma análise do neodesenvolvimentismo brasileiro, combinando minha perspectiva com críticas oferecidas pela intelligentsia que se expressa na nova mídia (Outras Palavras, Carta Capital, Carta Maior, etc.). Sem deixar de reconhecer os avanços proporcionados pelo neodesenvolvimentismo Lula-Dilmista, destaco como seus aspectos problemáticos: (1) os benefícios extraordinários ao capital transnacional, (2) os benefícios extraordinários ao capital primário-exportador, (3) o “industrialismo subdesenvolvido”, (4) a dispersão e parcialidade das políticas públicas, (5) a marginalidade da desconcentração de riqueza na agenda política, e (6) a baixa sustentabilidade ambiental.

Nos anos 1930, a Grande Depressão criou condições no Brasil (e em outros países latino-americanos) para novas estratégias de desenvolvimento, baseadas na industrialização por substituição de importações, na expansão do mercado doméstico e na intervenção do Estado na economia. De 1930 até a meados da década de 1970, a economia no Brasil cresceu sob o que ficou conhecido como “nacional-desenvolvimentismo”. Seus atores principais foram o Estado, o capital transnacional (principalmente estadunidense), a burguesia industrial e o proletariado urbano crescente. Sob Vargas e Jango, o desenvolvimentismo brasileiro contemplou uma agenda de transformação social mais ampla, incluindo a expansão dos direitos trabalhistas e planos de distribuição de riqueza. Sob JK e, principalmente, nos governo militares, o desenvolvimentismo assumiu uma forma mais conservadora, em que a transformação da economia não era acompanhada de desconcentração da riqueza e democratização do poder político. Ao final dos anos 1970, o Brasil era um país industrializado, mas sua população ainda não desfrutava padrões de vida equivalentes aos dos países centrais. A nação estava sob uma ditadura e tinha (como ainda tem) uma das mais altas concentrações de riqueza no mundo. Eram os limites do desenvolvimentismo, os problemas que este não foi capaz de solucionar.

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Em seguida, nas décadas de 1980 e 1990, houve um refluxo na posição do Brasil e da América Latina no mundo. Relativamente aos países centrais e a alguns países asiáticos, a região se subdesenvolveu. As políticas neoliberais e reformas de mercado implementadas sob a égide das elites financeiras, principalmente nos anos 1990, trouxeram estabilidade monetária, mas sua performance na promoção do crescimento econômico e na redução da desigualdade social foi ruim. Em decorrência, na passagem para o século XXI, as nações latino-americanas – então sob regimes democráticos – elegeram governantes ligados a partidos de esquerda com programas anti-neoliberais. Nos países andinos, isto assumiu a forma de “socialismo bolivariano”, enquanto em países como o Brasil, o Chile, o Uruguai e a Argentina, formas mais ou menos radicais de “desenvolvimentismo” reapareceram. Como elementos comuns, tais projetos tem a ampliação das políticas sociais e de distribuição de renda, a maior abertura do Estado aos movimentos populares, a maior assertividade na política externa frente às grandes potências, e o estímulo ao crescimento econômico. No Brasil, uma versão de “social democracia globalizada” combinou crescimento econômico com inclusão social.

A crise mundial inaugurada em 2007/8 intensificou esse movimento ao revelar os problemas causados pela desregulamentação excessiva dos mercados financeiros, a promiscuidade entre o Estado e as elites empresariais, e a inviabilidade política e econômica da austeridade econômica como solução única. Países como o Brasil, em posse de excedentes financeiros (graças à acumulação de reservas internacionais), tiveram condições e oportunidade para aplicar políticas anti-cíclicas, as quais implicaram maior intervenção do Estado na economia. Com o agravamento do contexto mundial (crise na Europa e desaceleração econômica na China), o governo brasileiro – já sob a presidência de Dilma Rousseff – adotou uma série de medidas tributárias, monetárias e cambiais para estimular a atividade econômica no país e, principalmente, proteger a indústria no Brasil da competição e recessão globais. A expansão do programa de renda mínima (Brasil Sem Miséria), a promoção da competição no setor bancário (pelo Banco do Brasil e Caixa Econômica) e a redução dos juros são parte importante e positiva deste programa.

Porém, assim como aconteceu com o nacional-desenvolvimentismo nos anos 1970, o neodesenvolvimentismo brasileiro, em sua variante Lula-Dilmista, começa a mostrar sinais de esgotamento, circunscrito que está em certas configurações locais e globais de poder. Abaixo, discuto aqueles que considero os principais problemas a serem atacados:

(1) Benefícios extraordinários ao capital transnacional: Quando o BNDES sinalizou apoio a uma proposta de fusão entre o Pão de Açúcar e o Carrefour, em meados de 2011, critiquei, em minha coluna no Outras Palavras (01/08/2011), a tendência do Estado brasileiro de favorecer a constituição e reprodução de oligopólios, especialmente quando isto resulta em lucros extraordinários em detrimento do consumo das famílias brasileiras. No mesmo mês, Vladimir Safatle, na Carta Capital (25/08/2011), apontou a emergência de um “capitalismo monopolista de Estado” no Brasil. Na mesma direção, Luís Nassif tem criticado o BNDES por apoiar a oligopolização em indústrias consolidadas ao invés de “estimular o mercado de capital ajudando a reduzir o risco de investimentos em novas empresas” (Carta Capital, 09/07/2012). Anteriormente, Nassif já havia criticado o governo por conceder auxílio “a empresas estrangeiras em dificuldades, à custa do consumidor brasileiro”, tornando o Brasil um “hospital de multinacionais cambaleantes” (Carta Capital, 21/11/2011).

Isto é particularmente visível na indústria automobilística, conforme apontado por Valter Pomar. Dominada pelo capital transnacional, é beneficiária de reduções no IPI e de tarifas alfandegárias contra importações chinesas, mas não reduz seus lucros (posto que os preços diminuem pouco, especialmente se comparados aos praticados no México e na Argentina) e ainda reluta em garantir empregos no país (veja o caso recente da GM). Como mostrou Gabriel Bonis, em reportagem para a Carta Capital (17/07/2012), “desde 2008 [o Estado] concedeu ao setor medidas para renúncia fiscal de cerca de 11,3 bilhões de reais. As empresas parecem, porém, ter aproveitado os incentivos para ajudar as matrizes em dificuldades. [...] no mesmo período, [suas] remessas ao exterior somaram 38,1 bilhões de reais [...]”. O neodesenvolvimentismo brasileiro precisa ser mais seletivo; suas políticas precisam favorecer a geração e retenção de excedente econômico em mãos brasileiras, principalmente as dos trabalhadores e populações carentes.

(2) Benefícios extraordinários ao capital primário-exportador: Na última década, países em desenvolvimento ricos em recursos naturais passaram a desfrutar de oportunidade historicamente extraordinária: um aumento no preço relativo das commodities primárias comparativamente a manufaturas industriais. Fenômeno conhecido como commodity boom, tem sido impulsionado principalmente pela demanda chinesa por produtos primários. No Brasil, soja e minério de ferro despontaram como indústrias beneficiadas por esta conjuntura. O lado ruim disto é o risco de uma resource curse (literalmente, “a maldição dos recursos naturais”). Países que se especializam na exportação de recursos naturais apreciados tendem a ficar com câmbio sobrevalorizado (o que prejudica sua industrialização), ficam vulneráveis a oscilações no mercado mundial, à concentração e à má gestão de receitas extraordinárias de exportação. Ulteriormente, isto poder causar instabilidade política. No Brasil, o capital primário-exportador é beneficiário da Lei Kandir (que isenta produtos primários e semi-elaborados de ICMS), é intensivo em capital (gerando, por isso, poucos empregos), e tem fortes externalidades ambientais negativas. Além disso, no caso da soja, por exemplo, a moagem e exportação estão altamente concentradas nas mãos de empresas transnacionais estrangeiras. Por isto, em artigo publicado no Outras Palavras (13/04/2011), defendi “estratégias intermediárias de regulação de mercados [de exportação de commodities] [...para a...] garantia da socialização e da sustentabilidade dos benefícios das riquezas naturais”. Há tempo, também o Professor Bresser Pereira tem defendido medidas para evitar a resource curse, como a taxação de exportações primárias, que ajudaria a socializar as rendas extraordinárias destes setores.

(3) Industrialismo subdesenvolvido: No círculo de policy-makers e analistas do desenvolvimento brasileiro é majoritária a preocupação com a “desindustrialização” do Brasil. Embora esta seja uma preocupação com razões legítimas (como a manutenção dos empregos gerados pela indústria), ela precisa ser qualificada. Em artigo publicado na Carta Capital (03/01/2012), critiquei a intenção do governo brasileiro de mudar “a tributação da importação de produtos do vestuário, com a finalidade de proteger a indústria têxtil nacional da competição estrangeira (chinesa, especialmente)”. Medidas protecionistas são justificáveis para indústrias infantes (especialmente as em fronteira tecnológica), que, por seu grau incipiente de desenvolvimento, precisam ser protegidas da competição estrangeira para prosperarem. Porém, a produção de manufaturas leves (vestuário, calçados, brinquedos, móveis) não é indústria de fronteira tecnológica, é indústria tradicional já difundida para vários países em desenvolvimento, com competição acirrada e, portanto, com rentabilidade reduzida.

Uma vez que países altamente populosos com renda per capita consideravelmente mais baixa que a brasileira (China, Índia) tenham ingressado como competidores globais nestes setores, sua rentabilidade, no Brasil, nunca mais será o que foi até 1990. Pode-se reduzir ainda mais os juros, desvalorizar o câmbio, reduzir os tributos e, ainda assim, a concorrência chinesa, indiana, vietnamita será acirrada. O empresário que produz têxteis, confecções, calçados simples, etc. não pode esperar mais que sua empresa tenha a mesma rentabilidade que tinha há vinte anos atrás. Proteger tais indústrias da concorrência estrangeira sem estímulos à conversão do capital nelas aplicado para setores mais intensivos em inovação e diferenciação é uma forma de industrialização subdesenvolvida. O BNDES, por exemplo, poderia desconcentrar sua carteira de investimentos, atualmente muito voltada a grandes empresas (muitas de capital estrangeiro), para apoiar empreendimentos em indústrias nascentes intensivas em conhecimento e, portanto, mais arriscados do ponto de vista do empresário individual.

(4) Dispersão e parcialidade das políticas públicas: O neoliberalismo oferecia receitas simples para os problemas econômicos, fórmulas do tipo one size fits all (“um mesmo tamanho serve para todos”): liberalize os mercados, reduza a intervenção estatal, austeridade fiscal e monetária, e os problemas serão resolvidos. O neodesenvolvimentismo é mais complexo e implica um pragmatismo oposto à ortodoxia econômica. Num cenário de crise mundial, as política públicas adquirem mais ainda um caráter de “experimentação”. O problema, conforme afirmou Gilberto Maringoni na Carta Maior (07/04/2012), é que políticas como a desoneração tributária e medidas tópicas para desvalorizar o câmbio podem acabar sendo “enxugar gelo”, sem tocarem em questões mais fundamentais como os juros altos ou a oligopolização (sob liderança estrangeira) da economia. Ademais, quando políticas são formuladas ad hoc e privilegiam setores específicos, seus níveis de transparência, democratização e sistematização caem.

(5) Marginalidade da desconcentração de riqueza na agenda política: No último decênio, o Brasil e a América Latina vivenciaram uma redução na desigualdade de renda. Uma das razões foi a expansão dos programas de renda mínima (como o Bolsa Família) na região. Isto é feito extraordinário, mas estes países ainda ostentam os índices mais cruéis de desigualdade social no mundo. Ademais, a emergência de uma “nova classe média” no Brasil precisa ser relativizada. Conforme mostrou Márcio Pochman no livro Nova Classe Média? (Boitempo, 2012), “O resgate da condição de pobreza e o aumento do padrão de consumo [...] não tiram a maioria da população emergente da classe trabalhadora. [...] é preciso a politização classista do fenômeno para aprofundar a transformação da estrutura social, sem a qual a massa popular em emergência ganha um caráter predominantemente mercadológico, individualista e conformista [...]”. De maneira perspicaz, Vladimir Safatle afirmou, na Carta Capital e em outros veículos, que Lula percebeu que “era possível desconcentrar renda e criar um processo de ascensão social sem acirrar de maneira radical conflitos de classe. O tempo mostrou que ele não estava errado. Mas o preço foi alto: imobilizou pautas de transformação social”.

De fato, relativamente ao gasto do Estado com juros da dívida pública, o orçamento do Bolsa Família é pequeno. Conforme apontei em artigo no Outras Palavras (27/06/2011), hoje, o Brasil Sem Miséria esbarra em uma política de juros altos (ainda que em redução), num regime tributário regressivo (que onera proporcionalmente mais as classes baixas), e em cartéis que exploram o consumidor brasileiro. É preciso solucionar esta contradição trazendo a desconcentração de riqueza para o centro da agenda política, como prioridade inclusive em relação ao crescimento econômico.

(6) Baixa sustentabilidade ambiental: Delfim Netto, conforme citado por Luís Nassif, afirmou que a economia no Brasil hoje não precisa crescer às taxas altas que caracterizaram as três décadas anteriores à crise dos anos 1970 (e que vigoram hoje na China e na Índia). Isso porque, naquela época, o crescimento populacional era muito maior (como são maiores também as populações daqueles países asiáticos). Vindo de um dos artífices do “milagre econômico” brasileiro ocorrido sob o regime militar, esta observação é importante e vai ao encontro da crítica que apresentei na Carta Capital (04/12/2011) à obsessão com o crescimento econômico. Numa forma de “keynesianismo vulgar”, ela coloca a desconcentração de riqueza (entre classes e países) e a sustentabilidade ambiental em segundo plano.

No pós-neoliberalismo latino-americano, a esquerda se dividiu em duas matizes contraditórias. Segundo Immanuel Wallerstein, há uma esquerda do Buen Vivir e uma esquerda neodesenvolvimentista. A primeira, concentrada nos Andes, defende uma sociedade alternativa e sustentável, baseada no equilíbrio entre economia e natureza. A segunda, que predomina no Brasil, tem o crescimento econômico como objetivo primordial. Mesmo nos Andes, há conflitos intensos entre as duas vertentes (especialmente na indústria extrativista). Ficar estimulando o investimento das empresas e o consumo das famílias sem assegurar sua sustentabilidade ambiental e distribuição justa de benefícios é dar um empurrão num carro momentaneamente afogado sem questionar se esse veículo consome gasolina demais ou porque nele há tanta gente sentada apertada no banco de trás e só duas pessoas confortavelmente sentadas na frente. A crise é o momento ideal para se fazer tais questionamentos.

Finalmente, é preciso pensar em que atores políticos estarão mais propensos e serão mais capazes para responder positivamente a tais desafios. Não é difícil concluir que não se trata dos partidos conservadores (PSDB, DEM, PMDB, PSD), pois são herdeiros da tradição neoliberal e históricos instrumentos políticos do status quo. O PT, por outro lado, precisaria reforçar seus laços com os movimentos sociais (trabalhista, ambientalista, etc.), superando o “presidencialismo de coalizão” (mencionado por Vladimir Safatle) e sua total incorporação ao establishment brasileiro, os quais reduziriam o PT a mais uma força reprodutora do subdesenvolvimento nacional.

Felipe Amin Filomeno é Economista e Doutor em Sociologia pela Johns Hopkins University. Mantém um blog.

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Felipe Amin Filomeno

É Doutor em Sociologia pela Johns Hopkins University (EUA), atuando nas áreas de Economia Política Internacional e Comparativa, com foco na América Latina. Desde 2012, é professor adjunto do Departamento de Economia e Relações Internacionais da Universidade Federal de Santa Catarina. Seu currículo Lattes está aqui. Mantém o blog: http://felipeaminfilomeno.wordpress.com.